Интеллектуальные развлечения. Интересные иллюзии, логические игры и загадки.

Добро пожаловать В МИР ЗАГАДОК, ОПТИЧЕСКИХ
ИЛЛЮЗИЙ И ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНЫХ РАЗВЛЕЧЕНИЙ
Стоит ли доверять всему, что вы видите? Можно ли увидеть то, что никто не видел? Правда ли, что неподвижные предметы могут двигаться? Почему взрослые и дети видят один и тот же предмет по разному? На этом сайте вы найдете ответы на эти и многие другие вопросы.

Log-in.ru© - мир необычных и интеллектуальных развлечений. Интересные оптические иллюзии, обманы зрения, логические флеш-игры.

Привет! Хочешь стать одним из нас? Определись…    
Если ты уже один из нас, то вход тут.

 

 

Амнезия?   Я новичок 
Это факт...

Интересно

Андорра - единственная в мире страна с бесплатными почтовыми пересылками.

Еще   [X]

 0 

Российское налоговое право (Винницкий Данил)

Книга посвящена исследованию проблем теории и практики российского налогового права: его функциям, предмету регулирования, особенностям способов его правового воздействия, налогово-правовым принципам, понятиям и категориям, используемым презумпциям и юридическим конструкциям, некоторым приемам толкования налогово-правовых норм. В работе подробно анализируется система российского налогового права, выделяются такие ее элементы, как общая часть, институт правового регулирования установления и введения налогов и сборов, налоговое обязательственное и налоговое процедурное право, налоговое деликтное право, международное налоговое право. В книге, наряду с проблемами отечественного налогового законодательства, судебной практики и научной доктрины, рассматриваются налогово-правовые концепции и теории, сложившиеся в зарубежных странах.

Для студентов, аспирантов, преподавателей, работников налоговых и финансовых органов, органов налоговой полиции, судей, практикующих юристов, всех тех, кто интересуется проблемами теории и практики российского налогового права.

Год издания: 2003

Цена: 199 руб.



С книгой «Российское налоговое право» также читают:

Предпросмотр книги «Российское налоговое право»

Российское налоговое право

   Книга посвящена исследованию проблем теории и практики российского налогового права: его функциям, предмету регулирования, особенностям способов его правового воздействия, налогово-правовым принципам, понятиям и категориям, используемым презумпциям и юридическим конструкциям, некоторым приемам толкования налогово-правовых норм. В работе подробно анализируется система российского налогового права, выделяются такие ее элементы, как общая часть, институт правового регулирования установления и введения налогов и сборов, налоговое обязательственное и налоговое процедурное право, налоговое деликтное право, международное налоговое право. В книге, наряду с проблемами отечественного налогового законодательства, судебной практики и научной доктрины, рассматриваются налогово-правовые концепции и теории, сложившиеся в зарубежных странах.
   Для студентов, аспирантов, преподавателей, работников налоговых и финансовых органов, органов налоговой полиции, судей, практикующих юристов, всех тех, кто интересуется проблемами теории и практики российского налогового права.


Данил Владимирович Винницкий Российское налоговое право: проблемы теории и практики

   © Д. В. Винницкий, 2003
   © Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003
* * *

Предисловие

   В российской юридической науке налоговое право принято рассматривать как часть другого более крупного правового образования – российского финансового права. С другой стороны, в публикациях встречаются утверждения об отраслевой самостоятельности налогового права. Следует признать, что эта точка зрения пока не получила развернутого теоретического обоснования. Автор данного исследования на основе анализа основных теоретических подходов к этой проблеме, а также нормативного и практического материалов предлагает и обосновывает теорию относительной автономии налогового права в составе комплексной отрасли российского финансового права. При этом автор анализирует труды европейских ученых по теории налогового права, к сожалению, малознакомые российскому читателю. В качестве основных системообразующих факторов российского налогового права Д. В. Винницким исследуются отраслевые функции и предмет правового регулирования. Кроме этого, в монографии исследуются основные свойства метода налогового права, обосновывается его общее определение. К числу системообразующих факторов относится также система налогово-правовых принципов, единый понятийный аппарат и юридические конструкции, используемые налоговым правом.
   Ключевая проблема общей теории права, а также отраслевых наук связана с обоснованием самостоятельности (автономии) той или иной отрасли права. В правовой системе России уже сформировались соответствующие отрасли, и вряд ли кому-либо (даже в порыве полемического задора) придет в голову оспаривать этот исторический факт. Но есть такие нормативные образования, которые еще не получили в научных кругах общего признания и однозначно не рассматриваются в качестве автономных отраслей права. К их числу относится и налоговое право. Совсем недавно, в советский период, налоговое право механически входило в состав финансового права, и казалось, что такое положение сохранится надолго, если не навсегда. Однако в современной России произошли глубинные политические и социально-экономические изменения. На этом фоне формируется рыночное законодательство.
   Появление Налогового кодекса Российской Федерации – знаковое событие в правовой действительности. Можно утверждать, что по своему значению этот кодекс стоит в одном ряду с Гражданским кодексом. В последнем случае – это продукт цивилистической мысли, в первом – публично-правовой. Разница проявляется лишь в том, что ученые-цивилисты не стесняются высказывать хвалебные слова в адрес Гражданского кодекса, напротив, представители налогового права скромно замалчивают о своих успехах.
   Принятие Налогового кодекса усиливает позиции тех ученых, которые отстаивают автономию налогового права. Правда, надо помнить, что самостоятельность отрасли (равно системность) напрямую не связана с наличием либо отсутствием кодифицированного акта. Процесс накопления системообразующих факторов налогового права – вопрос не простой, ведь нет измерительного прибора, с помощью которого можно было бы определить готовность нормативного массива перейти в ранг самостоятельной отрасли права. Как узнать о «зрелости» налогового права при отсутствии объективных критериев и показателей такой оценки? По всей вероятности, эта трудная задача лежит на плечах ученых, взявшихся за исследование столь сложной и фундаментальной темы.
   Д. В. Винницкий не ограничивает научное исследование предметом, методом правового регулирования общественных отношений, принципами налогового права. Напротив, ученый выходит за пределы классических схем и представлений о системообразующих факторах отрасли. В работе дан глубокий анализ категорий, презумпций, иных конструкций в российском налоговом праве. С большим интересом читается последний раздел монографии, посвященный системе налогового права. На страницах научного исследования автор, полемизируя с другими учеными, выделяет различные составные части (правовые институты, подотрасли) системы. К ним относятся: а) общая часть налогового права; б) институт, регулирующий установление и введение налогов и сборов; в) налоговое обязательственное право; г) налоговое процедурное право; д) налоговое деликтное право; е) международное налоговое право.
   Д. В. Винницкий, следуя лучшим традициям написания научных трудов, представил заинтересованному читателю целую палитру теоретических взглядов по спорным вопросам налогово-правовой доктрины России, ближнего и дальнего зарубежья, в том числе Франции, Италии, Великобритании, Швейцарии, Германии.
   Уверен, что издание научного труда Д. В. Винницкого не пройдет незамеченным и вызовет повышенный читательский интерес у юридической общественности.
   Доктор юридических наук, профессор,
   директор Института права
   и предпринимательства
   Уральской государственной юридической
   академии, заведующий кафедрой
   предпринимательского права В. С. Белых

Введение

   Любое современное индустриально развитое государство является налоговым государством, т. е. основная масса его публичных расходов покрывается за счет налога. Особенности политической и экономической системы советского периода позволяли нашей стране оставаться некоторое время исключением из этого общего правила. Реформы, проводившиеся в Российской Федерации с начала 90-х гг. ХХ в., привели к коренному изменению экономического уклада. Сокращение государственного сектора экономики, усиление социальной напряженности в обществе, необходимость активной государственной политики во многих сферах объективно обусловили значительные государственные расходы, которые могли быть покрыты лишь за счет налогообложения. Таким образом, уже на первом этапе экономических преобразований обозначилась потребность в создании новой налоговой системы государства. Прошедшие одиннадцать лет с момента вступления в силу первого правового акта – Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в РФ»[1], заложившего фундамент действующей и ныне налоговой системы, характеризовались непрерывными налоговыми реформами. На сегодняшний день их весомым результатом явились принятие части первой НК РФ, а также разработка и поэтапное принятие отдельных глав части второй НК РФ.
   Совершенствование налогового законодательства – это важнейшая составляющая любой налоговой реформы, поскольку очевидно, что принимаемые политико-экономические решения в сфере налогообложения должны быть надлежащим образом законодательно оформлены. Кроме того, установленный российской Конституцией правопорядок является самостоятельным фактором, определяющим возможные политико-экономические решения по налоговым вопросам, а значит и направления развития налогового законодательства. По этим причинам ведущая роль в выработке концептуальных направлений налоговой реформы должна принадлежать юридической науке, а именно – налогово-правовой науке как части науки финансового права.
   Эти задачи, возлагаемые на налоговое право, могут быть им выполнены только при условии глубокой разработки собственного юридического инструментария, юридических категорий и конструкций. Б. Рассел различал в научном познании: «познание фактов» и «познание общих связей между фактами»[2]. Наука налогового права должна выявить общие закономерности построения одноименной отрасли права, сферу ее предметного воздействия, методы воздействия (регулирования), ее структуру, иными словами, суметь установить связи между отдельными фактами юридической действительности.
   Настоящая работа, безусловно, не претендует на окончательное решение всех этих фундаментальных проблем. Ее задача гораздо скромнее – предложить на основе достижений отечественной и зарубежной науки налогового и финансового права целостную концепцию российского налогового права, определив его функции, предмет, метод правового регулирования, принципы, основные категории и юридические конструкции, а также исследовав систему и структуру этой отрасли права. Такое обобщающее исследование оказалось возможным лишь благодаря глубокой разработке многих важнейших проблем теории налогового и финансового права, проведенной в ряде работ, появившихся в последние годы, среди которых можно назвать труды А. В. Брызгалина, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, М. В. Карасевой, А. Н. Козырина, Ю. А. Крохиной, И. И. Кучерова, Н. П. Кучерявенко, С. Г. Пепеляева, Г. П. Толстопятенко, Г. А. Тосуняна, Н. И. Химичевой, С. О. Шохина, А. А. Ялбулганова и некоторых других ученых.
   Актуальность избранной темы определяется как необходимостью теоретического осмысления системных качеств современного налогового права, его структуры и принципов, так и конкретными проблемами, которые возникают в практике судов вследствие доктринальной неразработанности таких базовых понятий, используемых законодательством, как «налог», «сбор» и некоторых других. В работе рассматривается положение налогового права в системе российского права и приводятся аргументы в пользу признания за ним отраслевой самостоятельности. Однако доказательство этого тезиса не является самоцелью; в действительности, важно определить оптимальную степень автономии налогового права как целостного системного объекта и наиболее целесообразные формы его взаимодействия с иными элементами структуры права, практические последствия такого взаимодействия. Именно этой задаче подчинена значительная часть исследования.
   Поставленные перед исследованием задачи потребовали не только анализа действующего российского законодательства, практики его применения, трудов отечественных ученых, но также и привлечения работ зарубежных специалистов по отдельным вопросам теории налогового права и финансов. Были учтены концепции немецких ученых (Д. Бирк (D. Birk), Г. Крецелиус (G. Crezelius), Л. Остерло (L. Osterloh), К. Типке (K. Tipke), К. Фогель (K. Vogel) и др.), швейцарских (Э. Блюменштайн (E. Blumenstein), П. Лохер (P. Locher), Ж.-М. Ривье (J.-M. Rivier) и др.), французских (М. Бувье (M. Bouvier), Ж. Ж. Бьенвеню (J.-J. Bienvenu), П. М. Годме (P. M. Gaudemet), Дж. Гроклод (J. Grosclaude), Ф. Маршессу (Ph. Marchessou), М. Козьян (M. Cozian), Ж.-М. Котре (J.-M. Cotteret), Ж.-П. Лассаль (J.-P. Lassale), Ж. Молинье (J. Molinier), Л. Тротаба (L. Trotabas), М.-К. Эсклассан (M.-C. Esclassan) и др.) итальянских (Дж. Аббамонте (G. Abbamonte), Н. Д’Амати (N. D’Amati), А. Д. Джаннини (A. D. Giannini), М. С. Джаннини (M. S. Giannini), Г. Ингроссо (G. Ingrosso), Ф. Маффедзони (F. Maffezzoni), Л. Растелло (L. Rastello), Г. Фальситта (G. Falsitta) и др.), шведских (Н. Маттссон (N. Mattsson), Р. Польссон (R. Påhlsson) и др.), а также некоторых английских и американских ученых.
   Автор надеется, что настоящая работа, имеющая в большей степени теоретический характер, будет полезна и практикующим юристам при решении некоторых непростых проблем толкования и применения норм российского налогового права, ибо уже не раз отмечалось, что в налоговом праве дистанция между «очень теоретическим» и «очень практическим» нередко оказывается весьма незначительной[3].
   В заключение хотелось бы высказать слова благодарности доктору юридических наук, профессору, директору Института права и предпринимательства Уральской государственной юридической академии В. С. Белых, доктору юридических наук, профессору, заслуженному юристу РФ В. С. Якушеву за ценные советы и замечания, сделанные при подготовке автором данной книги к изданию.

Раздел I
Проблемы формирования налогового права как относительно автономной системы

Глава 1
Социально-экономические, политические и иные предпосылки формирования российского налогового права как относительно автономной системы

   В философской литературе подчеркивается, что «в строгом смысле слова система – это целостное образование, обладающее новыми качественными характеристиками, не содержащимися в образующих его компонентах». При этом «система – это такое образование, в котором внутренние связи компонентов между собой преобладают над внешними воздействиями на них»[4]. Целостность того или иного объекта, его относительная независимость от влияния среды, т. е. автономия, являются важнейшими характеристиками любой системы. Признание существования налогового права как объективно существующей целостной системы правовых норм уже само по себе позволяет говорить об определенной степени его автономии в российской системе права. Однако важным с теоретической и практической точки зрения является вопрос о том, какова степень этой автономии и какое влияние она может (и должна) оказать на процесс налогового правотворчества и правоприменения. Данной проблеме в зарубежной налогово-правовой доктрине и в науке публичных финансов посвящены серьезные исследования[5]. В российской юридической науке этому вопросу уделялось явно недостаточно внимания. Между тем его изучение позволяет в комплексе рассмотреть как системно-структурные, так и системно-функциональные характеристики налогового права как целостного, т. е. в определенной степени автономного образования.
   Известно, что определенная «функционально-целевая направленность» системы норм (институтов), «в основе отношений порядка которых лежат конкретные начала правового воздействия», является важной характеристикой отрасли права[6]. Рассмотрение налогового права как относительно автономной (а именно – отраслевой) системы не устраняет необходимость учитывать то, что оно способно одновременно выступать как элемент другой, более сложной системы. Признание того или иного правового образования отраслью права, очевидно, не дает оснований для претензий на его изолированное, исключительное положение в правовой системе[7]. Как отмечает итальянский ученый Л. Растелло, автономия подразумевает под собой лишь отсутствие значительной интенсивности отношений зависимости определенного нормативного образования (каким является в данном случае налоговое право) от других юридических отраслей[8].
   В российской юридической науке вопрос о положении налогового права и его характеристиках принято рассматривать как часть более общей проблемы – проблемы системы финансового права. Такой подход объясняется тем, что традиционно налоговое право определяется как институт или подотрасль в рамках отрасли финансового права – совокупности юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства (ныне – и органов местного самоуправления), необходимых для реализации его задач[9]. Впрочем, в литературе последних лет по этой проблеме чаще говорят о формировании подотрасли налогового права (А. В. Брызгалин, М. В. Карасева, М. Ю. Орлов, Г. В. Петрова, Н. И. Химичева и др.). Некоторые именуют налоговое право сложным институтом (Л. К. Воронова, Н. П. Кучерявенко и др.)[10], являющимся элементом подотрасли финансового права, называемой «правовое регулирование государственных и муниципальных доходов». Другие, признавая налоговое право подотраслью, предлагают выделять в системе финансового права еще более крупные (чем подотрасли) структурные подразделения (неизвестные иным отраслям), – разделы. При этом подотрасль налогового права оказывается элементом финансово-правового раздела «правовое регулирование государственных и муниципальных доходов»[11]. С другой стороны, в публикациях встречаются утверждения об отраслевой самостоятельности налогового права (В. В. Витрянский, С. А. Герасименко, Ю. А. Тихомиров и др.)[12]. Иногда также имеются попытки выработать позиции компромиссного характера. Указывается, например, что налоговое право – это «подотрасль финансового права, обладающая отраслевыми признаками»[13], или что оно представляет собой «самостоятельную отрасль законодательства, но не отрасль права»[14]. Наконец, в публикациях практических работников встречаются давно отвергнутые российской научной доктриной идеи о возможности отнесения налогового права к отрасли административного права[15].
   Анализ преимуществ какой-либо из перечисленных точек зрения означает, по существу, выяснение вопроса о степени автономии налогового права, о его месте в системе российского права. Концепции, трактующие налоговое право в качестве части (подотрасли, сложного института, института) финансового права, имеют глубокие корни в российской финансово-правовой науке, и на сегодняшний день они остаются пока наиболее аргументированными. Однако мы полагаем, что более точной выглядит позиция ученых и практиков, указывающих на отраслевую самостоятельность налогового права (тем самым обращающих внимание на высокую степень его автономии, позволяющую считать его отдельным элементом системы права в целом). Высказывания же отдельных практических работников об отнесении налогового права к административному, на наш взгляд, по большей части необходимо объяснить недоразумением, связанным с сохранявшимся долгое время в отечественной юриспруденции негласным запретом на подразделение права на частное и публичное. Это повлекло своеобразную традицию именования любых регулируемых правом отношений, построенных на основе власти и подчинения сторон, административно-правовыми (в широком смысле)[16]. Данное предположение тем более выглядит обоснованным, если учесть, что и судебная практика арбитражных судов, и особенно Конституционного Суда РФ уделяет последнее время самое пристальное внимание принципам налогообложения, конструкции элементов налогообложения (ст. 17 НК РФ), никак не связывая эти фундаментальные положения с административно-правовой тематикой.
   Весьма сложно согласиться и с упоминавшимися выше предложениями признать то, что налоговое право – это «подотрасль финансового права, обладающая отраслевыми признаками», или что оно представляет собой «самостоятельную отрасль законодательства, но не отрасль права» и т. п. Они неприемлемы, по нашему мнению, прежде всего, по причине неясности своих практических последствий. Целью дискуссий о системе финансового и налогового права является не сам по себе вопрос «словоупотребления». Обоснование факта формирования определенной отрасли или подотрасли права имеет значение лишь в связи с конкретными практическими последствиями соответствующего вывода (как с точки зрения правотворчества, так и правоприменения). Указанные практические последствия, как известно, выражаются в признании существования особого (отраслевого) правового режима[17] регулирования определенной разновидности общественных отношений. Замкнутость и автономия правового режима, обеспечиваемого отраслью, наиболее отчетливо выражается в подмеченном в литературе факте «неприменимости к отношениям, регулируемым данной отраслью, норм, лежащих за ее пределами»[18].
   Таким образом, как метко замечают авторы учебника по французскому налоговому праву Г. Жест и Ж. Тиксье, исследование автономии налогового права не может являться самоцелью[19], и, следовательно, верное решение этого вопроса должно быть основано на факторах как объективного, так и субъективного порядка, определяющих оптимальные пути реализации той основной (хотя и не единственной) функции, которая присуща налоговому праву, – функции справедливого и экономически обоснованного распределения бремени публичных расходов между членами общества. По нашему мнению, есть все основания полагать, что обеспечение относительно замкнутого, автономного регулирования налоговых отношений является необходимым условием реализации указанной функции.
   Подчеркнем, что имеющее место, по нашему убеждению, формирование отрасли налогового права – не одномоментный процесс. Он является следствием не только внутреннего развития финансового права и законодательства, но и закономерным результатом определенных социальных изменений в обществе, показателем уровня развития экономики, уровня правовой культуры и реализации демократических принципов организации публично-правовых отношений. Становление автономии налогового права, наконец, связано с пониманием места и роли государства в обществе, принципов его деятельности, со степенью уважения и защиты прав и свобод индивидуума.
   В самом деле, когда налоговые правовые нормы рассматриваются лишь как формы организации «добывания доходов союзами публичного характера»[20], или когда их задачи определяются указанием на необходимость регулирования «аккумуляции (мобилизации) денежных средств»[21] в публичные фонды, или регулирования «администрирования доходов»[22] и не более того, – потребность в формировании налогового права как автономной правовой системы пока отсутствует. Однако если приоритеты меняются, и государство (в силу тех или иных причин) начинает считать задачей своей налоговой политики не сбор финансовых ресурсов как таковой, а именно справедливое и экономически обоснованное распределение финансового бремени (бремени публичных расходов) среди сограждан, имеет место динамичное развитие системы налогово-правовых норм, обусловленное усложнением налоговых отношений и способов правового воздействия на них, формированием особых, в чем-то уникальных, налогово-правовых принципов, категорий, юридических конструкций и процедур. Таким образом, формирование относительной автономии налогового права и соответствующего отраслевого режима является закономерным результатом этого процесса, свидетельствует об определенном уровне развития системы правового регулирования налоговых отношений.
   Можно также выделить ряд основных факторов (предпосылок), объективно обусловливающих формирование российского налогового права как относительно автономной системы. Они соединяют в себе различные причины социально-экономического, политического и юридико-технического характера. Остановимся на этом вопросе подробнее.
   1. Рассматривая проблему социально-экономической обусловленности формирования автономии налогового права, необходимо оценить произошедшие глобальные изменения в экономике нашей страны. Экономика советского периода, основанная на государственной форме собственности, исключала становление и развитие налогового права как целостной, относительно автономной системы. В условиях сохранения товарного производства и товарно-денежных отношений при социализме имелась лишь видимость существования обособленных от государства, экономически самостоятельных производителей. С формально-правовой точки зрения различные производственные объединения, предприятия и хозяйственные организации признавались юридическими лицами и, следовательно, должны были выступать как обособленные производители, реализующие изготовленные товары (работы, услуги). Однако государство, являясь собственником этих производственных объединений, предприятий и хозяйственных организаций, соответственно являлось и собственником как созданных товаров, так и чистого дохода общества[23].
   Подобная система распределения и перераспределения под контролем государства всех результатов экономической деятельности товаропроизводителей не оставляла им какой-либо существенной имущественной самостоятельности. Юридическим выражением этой ограниченной имущественной самостоятельности являлся институт оперативного управления (позднее – институт полного хозяйственного ведения)[24]. С. Д. Цыпкин обоснованно отмечал, что «налоги – форма перераспределения национального дохода. Они связаны с наличием различных форм собственности. Уплата налогов всегда означает переход части средств из собственности отдельных плательщиков в собственность государства». «Такого перехода нет при внесении в бюджет налога с оборота и других платежей государственными предприятиями и хозяйственными организациями, продукция и доходы которых принадлежат Советскому государству как собственнику орудий и средств производства»[25]. По этой причине в литературе указывалось, что платежи государственных предприятий в бюджет (даже в тех случаях, когда законодательство именовало их налогами) имеют лишь некоторые налоговые признаки, «налоговую форму», «оболочку»[26].
   Складывающаяся в настоящее время в Российской Федерации система экономических отношений основана на других принципах и кардинально отличается от той, что существовала в нашей стране в 20 – 80-е гг. ХХ в. В концентрированном виде основные идеи, точнее – их юридическая интерпретация, на которых она (современная экономическая система) базируется, выражены в п. 1 ст. 1 ГК РФ: равенство участников экономических отношений, неприкосновенность собственности, свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. В современных экономических условиях участники экономических отношений обладают значительной автономией, самостоятельностью в имущественной сфере. Пункт 2 ст. 1 ГК РФ подчеркивает, что граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.
   Таким образом, устранение (до определенных пределов) в результате масштабной приватизации государства из экономической жизни страны привело к тому, что оно утратило прежнюю экономическую власть, сохранив лишь юридическую. Вместе с тем, как видно из положений российской Конституции, на Российскую Федерацию как демократическое и правовое государство возложены значительные социальные обязательства, выполнение которых не может быть обеспечено доходами от использования имеющейся публичной (государственной, муниципальной) собственности. Общеизвестно также, что имеется огромное количество общественных благ, на производство которых рыночная система в принципе не способна выделять материальные ресурсы или выделяет их недостаточно (оборона, здравоохранение и т. п.); во многих случаях производство или потребление товаров (работ, услуг) порождает некомпенсируемые издержки для третьих лиц; производство или потребление определенных товаров (работ, услуг) может обусловить не требующие денежной компенсации выгоды для третьих лиц или населения в целом[27]. В экономической литературе считается общепризнанным, что во всех этих случаях государство должно, аккумулировав с помощью налогов и сборов необходимые материальные ресурсы, обеспечить производство перечисленных общественных благ. Итак, 1) наличие общественных потребностей, которые могут быть удовлетворены лишь государством (муниципальным образованием); 2) отсутствие у последнего доходов от принадлежащей ему собственности, достаточных для удовлетворения указанных потребностей; 3) имущественная самостоятельность экономических агентов (юридическим выражением которой является право частной собственности на принадлежащее им имущество) – в совокупности обусловливают особое экономическое значение налога в современном обществе, формирование особого типа общественных отношений – налоговых отношений, обладающих значительной социальной ценностью и требующих особого (автономного) правового регулирования.
   2. Советские экономисты традиционно подчеркивали коренное отличие системы финансовых отношений в социалистическом обществе от публичных финансов, складывающихся в государствах с рыночный экономикой (капиталистических)[28]. Хотя данный тезис являлся, в первую очередь, следствием господства официальной идеологии, он был верен и по существу. А. М. Бирман подчеркивал: «…финансы при социализме в большей степени, чем любая иная категория экономики, отличаются от аналогичного понятия при капитализме»; «…при социализме основой всей финансовой системы являются финансы предприятий и отраслей народного хозяйства, притом не только государственных, но и кооперативных. В досоциалистических общественных формациях финансы ограничиваются собственно государственными потребностями, и никто никогда не предлагал и не мог предлагать выводить их за эти пределы: для этого не было никаких экономических оснований»[29].
   Вследствие указанной специфики экономической и финансовой системы страны до реформ, имевших место в 1989–1992 гг., в результате обобществления всего производственного сектора, бремя государственных расходов практически не распределялось между гражданами и их объединениями, а погашалось за счет доходов того же государственного (обобществленного) сектора экономики. Учитывая это, все виды отношений по формированию государственных доходов было уместно определять как общественные связи, направленные на аккумуляцию (образование) государственных фондов денежных средств, – обобществление производства нивелировало различия между отношениями, возникающими при формировании налоговых и неналоговых доходов государства.
   Изменения в экономической системе страны привели к тому, что в настоящее время отношения по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств государства и муниципальных образований не представляют собой однородную группу отношений. В российской науке традиционно финансовое право и, в частности, институт (подотрасль) правового регулирования государственных доходов рассматривались как однородные правовые образования, включающие в себя налоговое право (в качестве элемента). Экономические изменения показали решающие и имеющие существенное значение для правовой регламентации различия как между отношениями по формированию и отношениями по распределению и использованию публичных фондов денежных средств, так и между отдельными разновидностями отношений по формированию публичных фондов денежных средств. Очевидно, что формирование публичных доходов в процессе хозяйственной деятельности государства и формирование налоговых доходов осуществляется в рамках отношений различной природы. Экономические реформы подтвердили давно подмеченную в европейской юридической науке неоднородность общественных связей, относимых к сфере финансового права в государствах с рыночной экономикой. В связи с этим итальянский ученый А. Д. Джаннини обоснованно отмечал: фундаментом налогового права выступает тезис о том, что «финансовое право, важной частью которого является налоговое право, не составляет органичной системы, регулирующей однородные отношения, а представляет собой совокупность институтов различной природы, общим между которыми является только связь с многообразной деятельностью, совершаемой государством в области финансов»[30]. Таким образом, неоднородность финансовых отношений в государствах с рыночной экономикой, а также отношений по аккумулированию публичных (государственных и муниципальных) доходов, позволяет выделить относительно однородную и чрезвычайно важную группу финансовых отношений – налоговые отношения, требующие системного правового регулирования[31].
   3. Отдельно необходимо указать на политико-правовые факторы, обусловливающие формирование автономии налогового права. В этом плане определенной вехой является принятие в 1993 г. Конституции РФ. Провозглашение Российской Федерации демократическим правовым и социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 1, 7 Конституции РФ), предопределило те требования, которым оно (современное российское налоговое право) должно отвечать, его задачи и функции. Из основных идей и концепций, воспринятых российской Конституцией, вытекает то, что с точки зрения конституционного права задачи государства в сфере налогообложения не могут ограничиваться решением проблемы исключительно материально-технического характера – аккумулирование средств в бюджетную систему в требуемом размере. Вопрос, поставленный перед налоговым правом, звучит иначе: какие специальные принципы и процедуры должны быть реализованы, чтобы стало возможно наиболее справедливым и экономически обоснованным образом распределить бремя публичных расходов между членами общества[32]? Следовательно, на определенном уровне общественного развития идеи общественной солидарности, вопросы этики распределения[33] обусловливают существенное усложнение системы налогово-правового регулирования (как ее материальной, так и процессуальной части).
   Согласно подходам экономической науки, в ходе функционирования рыночной экономической системы в обществе объективно складывается определенный механизм распределения совокупного продукта[34]. Такой механизм распределения доходов и материальных благ естественным образом не учитывает многие морально-этические и социальные проблемы, возникающие в ходе распределения. В целом рыночная система, понимаемая в данном случае как совокупность известных объективных экономических законов, приводит, как правило, в большей степени к значительно неравному распределению доходов, чем это желательно и допустимо для общества. Налоги в настоящее время признаются в качестве основных инструментов перераспределения доходов в обществе. Французские ученые Ж. Гроклод и Ф. Маршессу отмечают, что «забота о равенстве и эффективности заставляет исследовать огромное количество баз налогового взимания, каждая из которых отражает многообразие фактической деятельности налогоплательщиков»; «сложность современных налогов лишь отражение экономики, которая является плодом воображения предпринимателя»[35].
   Усложнение экономических отношений, с одной стороны, и стремление адекватно учесть сложность экономических отношений (что, в свою очередь, обусловлено требованиями экономической обоснованности налогообложения и необходимостью справедливого распределения налогового бремени), с другой стороны, неизбежно влекут увеличение и усложнение системы налогово-правовых норм. Данная система нуждается в четкой внутренней организации, что возможно лишь при условии точного взаимодействия составляющих ее частей, ее целостности, относительной замкнутости и автономии.
   4. Статья 35 Конституции РФ и другие положения конституционного значения предусматривают защиту права частной собственности от посягательств третьих лиц, в том числе государства. Упоминавшиеся выше положения ГК РФ (ст. 1, 2) формулируют основные экономико-правовые принципы, закрепляющие недопустимость необоснованного вмешательства в дела частных лиц, свободу экономической деятельности, неприкосновенность собственности. На поддержание указанных базовых принципов, наиболее четко выраженных в фундаментальных положениях гражданского законодательства РФ, направлена также основная масса норм и институтов других отраслей российского права. В частности, уголовное и административное право содержат составы, предусматривающие ответственность за те или иные правонарушения (преступления) в сфере экономики, способные привести к ущемлению гражданских прав. Процессуальные отрасли права закрепляют формы защиты, принудительного обеспечения реализации гражданских прав. Трудовое, антимонопольное право, правовое регулирование несостоятельности (банкротства), валютное, бюджетное, банковское право и другие отрасли также учитывают отмеченные экономические принципы, прямо или косвенно направлены на их реализацию.
   Вместе с тем ст. 35 Конституции РФ предусматривает возможность ограничения права собственности. В статье 1 ГК РФ устанавливается: гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В этом отношении налоговое право в силу своей природы и назначения выступает как единственная отрасль в правовой системе, основной функцией которой является ограничение гражданских прав, изъятие части собственности в целях реализации конституционно значимых публичных интересов[36]. Это обстоятельство само по себе обусловливает относительно автономное положение налогового права в системе российского права.
   5. Налог направлен на ограничение гражданских прав, изъятие частной собственности, однако в современной экономической, социологической и юридической литературе он все-таки трактуется как «либеральная техника». Этот тезис, в частности, был подробно обоснован французским ученым Арданом в его социологической теории налога[37]. «Без сомнения, налог основывается на принуждении. Но из всех техник, которыми располагает государство для реализации своих целей – изъятие имущества, мобилизация людей, конфискация, прямое обязывание к выполнению чего-либо, применение принуждения, налог – это то, что оставляет гражданам больше всего свободы». Налог предполагает минимально необходимое вмешательство в экономическую деятельность в рамках, строго очерченных законом. В связи с этим конституционно-правовое требование минимизации государственного вмешательства в дела частных лиц приводит к тому, что в современных условиях налог превращается в основное средство, с помощью которого осуществляется материальное обеспечение реализации задач и целей государства.
   Кроме того, налог способен также выступать как «средство стимулирования к совершению или не совершению некоторых действий, не обязывая к определенному выбору»[38]. Практика использования регулирующих налогов является в настоящее время повсеместной[39]. Налоговое право, таким образом, позволяет (при всей обязательности его норм, обеспеченности их принуждением) воздействовать на поведение экономически (и юридически) независимых субъектов без прямого вмешательства в их внутренние дела, не прибегая к оценке уместности (целесообразности) их действий. В то же время «ни в одной другой отрасли права юридическое отношение между государством и гражданином не является таким четко очерченным, как с материальной, так и с формальной точки зрения»[40].
   Перечисленные моменты, проявляющиеся как в значении налогового права для реализации публичных целей государства, так и в особенностях воздействия этой отрасли на поведение экономических агентов, выделяют ее среди других отраслей публично-правового цикла, свидетельствуют о ее юридическом своеобразии.
* * *
   Отмеченные выше факторы (предпосылки) обусловливают в своей совокупности формирование широкой сферы общественных отношений – налоговых отношений, регулируемых нормами одноименной отрасли российского права. Регламентируя указанные отношения, налоговое право призвано обеспечить реализацию определенных функций, важнейшая из которых – распределение среди членов общества бремени публичных расходов. Обеспечение выполнения данной функции не может быть возложено ни на одну другую отрасль российского права. Наличие собственной функции и предмета правового регулирования является основой для формирования специфического метода налогово-правового регулирования, а также налогово-правовых принципов, категорий и особых юридических конструкций. Все это создает объективную основу для становления целостной, относительно автономной системы налогового права. Кроме того, необходимость четкого применения налогово-правовых норм, а также выполнения таких общепризнанных правил, как определенность, равенство и экономическая обоснованность налогообложения, требует систематизации и кодификации законодательства о налогах и сборах, формирования налогового права как внутренне непротиворечивой, слаженно функционирующей системы.
   В российской правовой науке традиционно уделяется большое внимание вопросам системы права. В результате дискуссий, прошедших, в частности, на страницах журнала «Советское государство и право» в 1938–1940, 1955–1957, 1981–1982 гг., а также подготовки многочисленных научных работ, посвященных данной тематике, сформировались общепризнанные критерии для подразделения правовых норм на субинституты, институты, подотрасли и отрасли права (некоторыми выделяются и иные элементы системы права). Реабилитация в современной российской юридической науке деления права на публичное и частное, безусловно, не снимает актуальности отраслевого деления системы права. Более того, думается, что результаты исследований системы права, проведенных в советский период, выработанные за это время четкие подходы оказывают положительное влияние на правотворческий и правоприменительный процесс в настоящее время. В связи с этим вопрос о степени автономии российского налогового права, о его месте в системе права в целом должен быть рассмотрен именно в аспекте анализа системообразующих факторов налогового права (функции и предмет правового регулирования), а также основных признаков юридического своеобразия данного правового образования (метод регулирования, принципы, категории, иные юридические конструкции). Однако предварительно целесообразно остановиться на подходах европейских ученых к раскрытию проблем природы налогового права и его автономии.

Глава 2
Подходы к проблеме автономии налогового права в европейской юридической науке

   Исследование проблем налогообложения имеет давнюю историю. В период правления в Риме династии Северов (начало III в. н. э.) впервые начинают на системном, научном уровне разрабатываться те области права, которые почти не затрагивались ранее, появляются работы по фискальному праву, среди которых есть сочинения и таких крупнейших юристов той эпохи, как Ульпиан и Павел[41]. Однако формирование налогового права как самостоятельной отрасли права и особой области научных изысканий связано с кардинальной трансформацией природы налога, произошедшей в индустриально развитых государствах в начале ХХ в.[42] Этот процесс обусловлен тем, что на рубеже XIX–XX вв. в силу объективных причин происходит постепенный отход от классических либеральных концепций государства, согласно которым его функции должны ограничиваться поддержанием общественного порядка, обороноспособности страны, организацией судебной системы. Обретают характер общепризнанных идеи о необходимости активного государственного вмешательства в общественную жизнь, в том числе в социальную сферу. Под влиянием этих идей постепенно происходит изменение роли государства в обществе, что, в свою очередь, не могло не сказаться на подходах к определению сущности налога. На смену концепции налога как платы за государственные услуги приходит концепция, которую можно выразить тезисом: «налог – это социальный долг». Она основана на учете налогоспособности плательщика, а не размера тех благ, которые он (плательщик) способен получить от государства. Кардинальное изменение природы и функций налога отражает новую роль государства, уже не вписывающегося в классические конструкции частного права.
   Действительно, индустриально развитые европейские государства – публичные образования, призванные защищать частную собственность, превращаются в организации, производящие ее изъятие у субъектов частного права без равноценного возмещения и компенсации. Размер налоговых взиманий в новых условиях может никак не соизмеряться со стоимостью оказываемых конкретным категориям плательщиков государственных услуг. Учет в целях налогообложения имущественного положения плательщика, его налогоспособности нередко означает введение не только пропорциональных, но и прогрессивных налогов, что по существу ведет к наделению государства функциями по перераспределению собственности среди членов общества. Указанные изменения вызывают конфликт основных положений формирующегося «нового» налогового права (как юридической формы организации налогообложения в индустриально развитых странах) с базовыми принципами правовых систем европейских государств и, в первую очередь, с принципами частного права.
   Таким образом, изначально проблема так называемой автономии налогового права порождается не столько факторами, связанными с организацией системы права, сколько социально-политическими причинами. В связи с этим французский ученый М. Бувье подчеркивает: «Вопрос об автономии налогового права заслуживает пристального внимания … поскольку он по существу затрагивает проблему истинной социальной цели…» государства. Эта проблема, по мнению автора, является не только правовой, но еще и политической; споры о природе налогового права, развернувшиеся в начале ХХ в., были вызваны столкновением налогово-правовой доктрины, находящейся в процессе своего становления, с антифискальной идеологией[43]. Другой французский автор Ж.Ж.Бьенвеню полагает, что в значительной степени соответствующая дискуссия была обусловлена «опасениями цивилистов по поводу вмешательства налогового права государственнического (этатистского), по своей сути, способного разрушить установления частного права»[44].
   Итак, конфликт (противоречия) налогового права с положениями частного права, а также других отраслей послужил одним из первых толчков, вызвавших дискуссии среди европейских ученых по поводу особого положения налогового права в правовой системе, его автономии. Эти дискуссии с той или иной степенью интенсивности продолжались на протяжении всего ХХ века (нет однозначного решения этой проблемы и в настоящее время). Начало соответствующих дискуссий связывается с первыми попытками систематизации и кодификации «нового» налогового законодательства. Как отмечает итальянский ученый Н. Д’Амати, «определяющим для выработки дисциплины налогового права стал вклад немецкого законодательства … Разработка налогового права восходит к периоду, который непосредственно последовал за Первой мировой войной, когда в Германии с целью систематизации юридических норм, входящих в сферу этой отдельной отрасли, был обнародован Reichab-gabenordnung»[45] (далее – R.A.O.). «Тщательно классифицируя конкретные юридические ситуации, R.A.O. позволил, действительно, создать систематизированный теоретический корпус – Steuerrecht (а именно – налоговое право); произведение высокой юридической инженерии…»[46]. Во Франции начало обсуждения проблемы автономии налогового права связано с постановлением Государственного Совета Франции от 21 января 1921 г.[47] по отдельным вопросам противоречия норм налогового и коммерческого права. В юридической доктрине Франции тезис об автономии налогового права был выдвинут в 1928 г. Л. Тротаба[48].
   Одновременно с концепцией автономии налогового права получает развитие и принцип его «реализма» (или согласно другой терминологии – «прагматизма», или также «экономического рассмотрения»). Представитель французского правительства в Государственном Совете Франции Корнель выразил этот принцип следующим образом: «Фискальный закон есть закон, предназначенный определить объект налогообложения … таким, каким он предстает в действительности, не утруждая себя выявлением того, как он квалифицируется с точки зрения права»[49]. По данной проблеме в литературе также отмечается, что «…налоговое право ограничивается …констатацией существования объекта налогообложения, не проявляя интереса к тому, законным или незаконным является характер его происхождения: лицо, которое занимается незаконной медицинской деятельностью или проституцией, будет также обложено налогом на доход»; или, например, указывается, что государство в целях обеспечения публичного интереса и правильного определения базы налогообложения способно исходить при квалификации гражданско-правовой сделки из ее истинного характера, игнорируя ту правовую форму, которую пытались ей придать участники сделки[50]. «Реализм» («прагматизм») налогового права рассматривался как одно из наиболее практически значимых проявлений автономии налогового права, поэтому данный вопрос вызывал и продолжает вызывать много споров в зарубежной науке[51].
   На сегодняшний день нельзя сказать, что сущность автономии налогового права и его «реализм» трактуются в европейской юридической науке единообразно. Напротив, диапазон точек зрения на этот вопрос чрезвычайно широк (начиная от полного отрицания этого феномена и заканчивая возведением «принципа автономии» в универсальный метод разрешения любых юридических коллизий, возникающих при применении налогово-правовых норм)[52]. Однако на наш взгляд, можно выделить несколько основных подходов к этой проблеме, имеющих определенную поддержку в научной среде. Начнем анализ с позиций, сформулированных на ранних этапах развития дискуссии, обоснованность которых в настоящий период, по нашему мнению, выглядит наименее убедительной.
   1. Концепция автономии налогового права отвергается; налоговое право рассматривается как обособленная часть административного права. Рассмотрение налогового права в качестве части административного права характерно для налогово-правовой доктрины Швейцарии. Так, в работе Э.Блюменштайна «Система налогового права» (переработанной и переизданной после смерти автора П. Лохером) отмечается, что «…в правовой системе налоговое право относится к публичному праву. Оно входит в административное право, поскольку последнее создает основу для обеспечения общественных финансовых потребностей и регулирует деятельность публичных органов власти». «Конечно, – отмечают авторы, – в юридической науке пытались изучать налоговое право как самостоятельную правовую материю или определить его как составную часть так называемого финансового права, которое наряду с налогом регулировало бы и другие публичные сборы, а также государственные финансовые средства. Но связь налогового права с государственным управлением, тем не менее, столь существенна и тесна, что она не оправдывает подобного отторжения»[53].
   Авторы другой работы по швейцарскому налоговому праву также полагают, что «правовые нормы, которые регулируют обязанности по уплате налогов (налоговое право), образуют составную часть административного права. Оно включает в себя все нормы, регулирующие публично-правовые отношения между государством и индивидуумом, которые не относятся к общему уголовному праву или к конституционному праву. В рамках административного права налоговое право относится к нормам, регулирующим государственное вмешательство (Eingriffsverwaltung)»[54]. Таким же образом Ж.-М. Ривье, профессор университета Лозанны (Швейцария), полагает, что «налоговое право понимается как совокупность норм права, регулирующих отношения по поводу налога… Оно является разделом административного права и регламентирует отношения между публично-правовыми образованиями, т. е. конфедерацией, кантонами или местными общинами, и частными лицами, физическими или юридическими»[55].
   Налоговое право рассматривается как часть административного права и в некоторых трудах итальянских ученых. При этом достаточно распространенной для итальянской юридической науки является точка зрения, согласно которой институты, включаемые в финансовое право, разнородны. Ее сторонники полагают, что системный подход помогает выделить в качестве целостного правового образования только ту часть финансового права, которая касается налогообложения[56]. Нормы этой части финансового права довольно легко объединяются в единую систему, поскольку они регулируют четко определенный материал: «налоговое юридическое отношение («rapporto giuridico tributario»), от его возникновения до реализации»[57]. Вычленив, таким образом, налоговое право из сферы финансового права, некоторые представители итальянской налогово-правовой доктрины рассматривают его, тем не менее, как часть административного права. Например, Л. Растелло определяет налоговое право, как «комплекс институтов и принципов административного права, регулирующих отношения между публичными учреждениями и пассивными субъектами налогообложения», добавляя к этому, что данная формулировка показывает принадлежность налогового права к административному праву[58]. Подход Л. Растелло не получает поддержки в научных исследованиях последнего времени[59].
   Подчеркнем, что в основе всех концепций, трактующих налоговое право в качестве обособленной части административного права, лежит, в конечном счете, тезис о «всеохватывающей роли» административного права, призванного урегулировать все многообразие государственной управленческой деятельности. Не вдаваясь в дискуссию по поводу обоснованности данного тезиса в целом, отметим, что уже сама по себе конструкция налогового юридического отношения, обязательственного по своей природе (разрабатываемая, в том числе, и сторонниками вышерассмотренных научных направлений – Э. Блюменштайном, А. Д. Джаннини, Л. Растелло и др.)[60], никак не вписывается в систему управленческих отношений. Другим базовым положением указанных концепций налогового права является идея о наличии четкой грани между публичным и частным правом, позволяющей всегда вычленить все проявления административно-правовой природы из сферы частного права. Очевидно, что в современной правовой реальности эта схема никак не может отражать фактическое положение вещей, особенно в области налогообложения. По этой причине в работах зарубежных авторов последнего времени справедливо указывается на невозможность принятия «юридических построений», которые, по существу, используя искусственные механизмы, намереваются включить в одну дисциплину (дисциплину административного права) «всю юридическую вселенную, подчиняя ей те отрасли, которые сформировались объективно»[61].
   К отмеченному выше следует добавить и то, что трактовка налогового права как подразделения административного права затушевывает и не позволяет надлежащим образом оттенить интенсивные связи налогового права с конституционным и особенно бюджетным правом. При этом происходит необоснованное сужение сферы компетенции налогово-правовой науки, из которой изымаются вопросы принятия налогового закона, т. е. установления и введения налога (сбора), следовательно, нарушается координация между проблемами взимания налога и отражения налоговых доходов в бюджете.
   2. Налоговое право рассматривается как обособленная часть финансового права. Попытки обосновать автономию финансового права как целостной отрасли, рассматривая налоговое право в качестве ее элемента, предпринимались, в частности, представителями неаполитанской налогово-правовой школы Италии, среди которых можно выделить Дж. Аббамонте и Г. Ингроссо[62]. Так, Г. Ингроссо обращает внимание на то, что «совокупность функций государства, объектом которых являются финансы, составляет его финансовую деятельность». Эту деятельность государство и иные публично-территориальные образования осуществляют посредством собственных органов («устройство финансовых служб»), особыми способами и в особых формах («формальный характер финансовых актов»). Наконец, отношения, которые инициируют эти органы, с одной стороны, между государством и иными публично-территориальными образованиями, обладающими финансовым суверенитетом, а, с другой стороны, физическими и юридическими лицами, которые находятся на территории государства … («материальное право»), являются именно юридическими отношениями[63]. Таким образом, указанный автор выделяет три основных раздела финансового права: нормы об устройстве финансовых служб государства, нормы о форме и содержании финансовых актов и собственно материальное финансовое право.
   Другой представитель рассматриваемой научной школы Дж. Аббамонте предлагает, исследуя основы финансового права, исходить лишь из некоторых основных понятий и, в частности, базового понятия финансового права – «публичное учреждение» («ente pubblico»), которое он определяет как «институт, выражающий собой организацию определенного социального организма»[64].
   В целом данные подходы к проблеме налогового и финансового права в зарубежной науке не нашли существенной поддержки, поскольку все-таки не позволили привести в систему правовые институты, включаемые в финансовое право. Н. Д’Амати пишет по этому поводу: «… в экономическом плане никто не подвергает сомнению единство и логическую связанность положений финансовой науки». Однако «совершенно ясно, что проблему единства и автономии финансового права нельзя решить только посредством выявления некоторых всеобщих принципов, поскольку речь идет о проблеме системного характера, которая касается критериев, позволяющих свести в органичную, логическую модель комплекс институтов, составляющих публичные финансы»[65]. Впрочем, данное замечание можно адресовать и самому цитируемому автору (Н. Д’Амати), когда он, обосновывая объективное единство финансового права, в качестве его системообразующего и объединяющего фактора называет финансовый закон (закон о бюджете)[66]. Заметим, что финансовый закон (закон о бюджете) имеет черты нормативного правового акта комплексного характера, в котором наряду с нормативными закрепляются нередко и индивидуальные предписания[67]. Подобный ежегодно принимаемый правовой акт не может быть положен в основу системы отрасли права. Таким образом, Н. Д’Амати, на наш взгляд, также не удается обнаружить фундаментальных положений, принципов и категорий, которые бы свидетельствовали о возможности системного построения единой отрасли финансового права.
   Несколько иначе трактует финансовое право другой представитель итальянской юридической науки Ф. Маффедзони, определяя его как «комплекс норм, регулирующих получение поступлений публичными образованиями («Enti pubblici»)»[68]. Из данной дефиниции видно, что ученый в значительной степени отождествляет предметы регулирования финансового и налогового права, так как для юридической науки Италии характерна широкая трактовка налогового права. Данная отрасль определяется не собственно как «право о налоге» (diritto delle imposte), а как отрасль, регламентирующая все виды принудительных взиманий в пользу публично-территориальных образований (diritto tributario)[69].
   При рассмотрении анализируемых концепций следует учитывать, что само понятие и состав финансового права (в тех странах, в которых оно выделяется в системе права) подчас трактуются различным образом. В результате встречаются подходы, в рамках которых выделение в правовой системе отрасли финансового права не сопровождается включением в его состав налогового права. В частности, в некоторых работах французских авторов имеет место фактическое отождествление финансового права с системой правовых норм, регулирующих бюджетные отношения[70], или, например, в Великобритании отдельные авторы именуют финансовым правом отрасль, регулирующую финансы частных корпораций[71].
   3. Автономией налогового права называется свойство данной отрасли, определяющее ее особое и даже исключительное положение в системе права, независимость от общих принципов как частного, так и публичного права. Данный подход к проблеме автономии был предложен, в частности, отдельными представителями французской налогово-правовой доктрины. В таком виде этот тезис, например, был выдвинут уже упоминавшимся ранее французским ученым Л. Тротаба. В настоящее время он (подобный подход) не имеет широкой поддержки[72]. Суть данной точки зрения состоит в следующем: «Налоговое право появилось … как совокупность правовых предписаний относительно налога. Эта совокупность юридических правил применяется по отношению к лицам и их имуществу, уже «принадлежащим юридическому миру», а значит уже определенным и квалифицированным законом. Такая ситуация порождает фундаментальную проблему: она связана со значением и сферой распространения налогового закона. Каким образом этот закон должен реализовываться в случае противоречия с другими законами, которые царствуют в юридическом мире, в котором данный налоговый закон появляется?» «Чтобы разобраться в этой проблеме, – полагают Л. Тротаба и Ж. Котре, – нужно вспомнить, прежде всего, что каждая специализированная отрасль права стремится к самоорганизации оригинальным способом, к выработке вокруг ряда основных положений, состоящих из нескольких фундаментальных принципов, своих правил и специфических норм. Когда какая-нибудь отрасль основывается, таким образом, на собственных правилах, говорят, что она является автономной… Что касается степени влияния на практику отраслевой автономии, то она проявляется в том, что юридическая ситуация может быть урегулирована, с точки зрения автономной дисциплины, иначе, чем с точки зрения любой (всякой) другой дисциплины, и даже того, что называют общим правом»[73]. Подчеркнем, в этой части позиция французских ученых выглядит убедительной, поскольку они основывают предлагаемую ими концепцию автономии налогового права на критериях объективного характера: природе налога, сфере регулирующего воздействия налогового законодательства, особых налогово-правовых принципах, юридическом своеобразии указанной отрасли.
   Вместе с тем сторонники рассматриваемого подхода допускают преувеличение роли автономии налогового права, что приводит к необоснованному игнорированию принципов, содержащихся в других отраслях, а также принципов, имеющих конституционно-правовое значение. В частности, Л. Тротаба и Ж. Котре пишут: «Доминирующее правило – это то, что налоговый закон не рассматривает ситуации как ситуации юридические, но как фактическое состояние дел. Когда он (налоговый закон) использует юридический термин, чтобы квалифицировать те или иные фактические обстоятельства, из этого со всей необходимостью не вытекает, что этот термин должен быть взят в юридическом смысле, какой он может иметь, например, в гражданском или коммерческом праве. Каждая проблема должна, следовательно, решаться исходя из фактических обстоятельств, на основании налогового закона, учитывая налоговый климат, если можно так сказать, в котором эта проблема возникла, так как налоговое право предстает как объективно независимое от других юридических дисциплин»[74]. И также отмечается: «… юридическая квалификация (ситуаций, фактов. – Д. В.), даваемая фискальным законом, естественным образом безразлична («naturellement indifférente») к положениям других законов. Именно данное обстоятельство, – заключают свои рассуждения цитируемые авторы, – выражает автономию налогового права»[75].
   Анализируя позицию указанных французских ученых, необходимо обратить внимание на следующее. Нет сомнений в том, что каждая проблема в сфере налоговых отношений должна решаться исходя из фактических обстоятельств, на основании налогового закона, с учетом налогово-правовых принципов. Однако из этого не вытекает требование обязательной переоценки «в целях налогообложения» всех сложившихся в иных отраслях юридических категорий, конструкций и принципов. Полагаем, принцип автономии налогового права не должен сводиться к противопоставлению налогового права всей правовой системе. Более взвешенной выглядит точка зрения других представителей французской налогово-правовой доктрины Г. Жеста и Ж. Тиксье, которые, в целом поддерживая рассмотренный выше подход, предлагают стремиться применять в налоговом праве те же понятия, что и в других отраслях, и отказываться от них лишь в том случае, если их использование становится невозможным[76].
   Примечательно, что первоначально разработчики правительственного проекта НК РФ в значительной степени намеревались следовать именно вышерассмотренной концепции автономии налогового права. Например, ст. 1, 4 (и следующие) проекта подчеркнуто закрепляли независимость налогового законодательства как в аспекте толкования и применения отдельных его положений, так и в аспекте согласования терминов (понятий, институтов), используемых в проекте НК РФ, с уже сложившейся юридической терминологией (понятийными аппаратами иных отраслей, институтами)[77]. Однако в принятом варианте Кодекса законодатель продемонстрировал более разумный подход. В этом отношении наиболее показательной является формулировка п. 1 ст. 11 НК РФ, согласно которой институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства РФ, используемые в НК РФ, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
   4. Автономия налогового права отождествляется с автономией налогового законодателя. Концепции автономии и «реализма» налогового права в их «радикальных» проявлениях подвергаются жесткой критике. Так, М. Козьян сравнивал их с кремовым тортом, иронизируя по поводу претензий на некую исключительность соответствующей отрасли права. Данный автор полагает, что всякая отрасль права пользуется определенной автономией и что «реализм» не свойственен налоговому праву[78]. Критическое отношение к идее автономии выражают такие французские авторы, как П. М. Годме и Ж. Молинье (проблему автономии они рассматривают применительно к порядку определения налогооблагаемого дохода). В частности, ученые следующим образом объясняют истоки концепции автономии налогового права: «Чтобы установить базу налогообложения по налогу на доход, налоговое право могло бы использовать понятия, разработанные частным правом, но оно предпочло расширить их… и освободиться от ограничений, которые могли бы исходить из частного права». И далее: «…автономия налогового права есть принцип, согласно которому фискальный законодатель при использовании юридических понятий может придавать им содержание, отличное от того, которое они имеют в других отраслях права… Этот принцип автономии налогового права имеет двойное обоснование:
   – прежде всего, научное обоснование: автономия налогового права есть показатель того, что оно является дисциплиной, достигшей своей зрелости… Как административное право сумело отстоять свою автономию и отделиться от частного права, так и налоговое право ввиду своей специфики и «техницизированности» может претендовать на неподчинение другим отраслям права и их концепциям.
   – но это научное обоснование сопровождается аргументами, исходящими именно из фискальной области: автономия налогового права действительно часто поставлена на службу фиску для того, чтобы увеличить налоговую базу путем расширения понятий, формируемых частным или административным правом всякий раз, когда это расширение позволяет улучшить сбор налогов». «Автономия налогового права, – подчеркивают П. М. Годме и Ж. Молинье, – оказалась точным оружием … в спорах с налогоплательщиками: как только они старались уклониться от своих обязанностей, призывая на помощь принципы гражданского или коммерческого права, у фиска была возможность исключить применение этих «стесняющих» норм для того, чтобы обязать налогоплательщика платить». «В действительности, – заключают данные ученые, – автономия налогового права есть не что иное, как автономия фискального законодателя»[79].
   Следует согласиться с тем, что концепция автономии в «ее крайних формах» может быть использована для оправдания злоупотреблений властью в сфере налогообложения и игнорирования прав и гарантий граждан, являющихся общепризнанными в других отраслях права[80]. Справедливо также отмечается некорректность трактовки упоминавшихся ранее принципов и правил налогового права как проявления его особого «реализма» («прагматизма»)[81]. В то же время рассматриваемый подход к проблеме в целом не имеет под собой какого-либо теоретического фундамента и несостоятелен в части определения автономии налогового права как «автономии налогового законодателя». Было бы большим заблуждением считать единственной причиной тех или иных проявлений автономии налогового права субъективное усмотрение законодателя. Тенденции к максимально широкой трактовке понятия дохода, установление процедур, предусматривающих пересмотр в целях налогообложения цен по заключенным сделкам, признание расположенных в пределах национальной юрисдикции филиалов и представительств иностранных юридических лиц субъектами права, – все эти, как и иные традиционные проявления партикуляризма и автономии налогового права, свойственны многим правовым системам современных государств. Следовательно, есть основания полагать, что так называемая автономия налогового законодателя в действительности жестко детерминирована объективными факторами: функциями, которые призвано выполнять налоговое право, спецификой тех отношений, которые попадают в сферу его регулирования, принципами, которые положены в основу данной отрасли права[82].
   Непринятие во внимание налоговым правом многих категорий и принципов, установленных в других отраслях, носит вынужденный характер, поскольку обусловлено существом выполняемой налоговым правом функции справедливого распределения бремени публичных расходов между гражданами. Реализация указанной функции, основанная на принципах экономической обоснованности налогообложения и его равенства, требует в определенных случаях абстрагироваться от оценки юридической формы отдельных гражданских, трудовых и иных отношений и исходить из экономического значения этих общественных связей. В качестве примера можно привести конструкцию объекта налогообложения по единому социальному налогу, предусмотренную российским правом. В силу п. 1 ст. 236 НК РФ объект налогообложения по этому налогу в общем виде определяется как выплаты и иные вознаграждения, начисляемые работодателями в пользу работников по всем основаниям. Далее в этом же пункте ст. 236 НК РФ законодатель вынужден включить в понятие объекта налогообложения по единому социальному налогу вознаграждения по договорам гражданско-правового характера, предметом которых является выполнение работ (оказание услуг) по авторским и лицензионным договорам. Вознаграждение по гражданско-правовым договорам – это не вознаграждение, поступающее от работодателя в пользу работника. Однако законодатель вынужден отвлечься от различий юридических режимов трудового и гражданского права. Если бы понятие объекта налогообложения по налогу основывалось исключительно на терминах «работодатель», «работник», то в целях снижения налогового бремени многие налогоплательщики предпочли бы юридически трансформировать свои отношения с наемными работниками, придав им (отношениям) гражданско-правовую форму.
   По причинам в не меньшей степени объективного характера НК РФ вынужден формулировать собственное определение понятий «организация», «индивидуальный предприниматель», «обособленное подразделение организации» (ст. 11), «имущество», «товар», «услуга» (ст. 38), «реализация товаров, работ, услуг» (ст. 39), «дивиденды», «проценты» (ст. 43) и т. д. Аналогичные примеры могут быть приведены на основе налогового законодательства всех современных промышленно развитых стран. Как отмечают английские специалисты Д. Вильямс, Дж. Морс, «если налог действует так, что его можно обойти, то люди изменят поведение, чтобы платить меньше. Налог, не изменяющий поведения, – нейтрален; налоги должны быть нейтральны, если политика не требует обратного»[83]. Чтобы обеспечить нейтральность налога, современное налоговое право стремится обеспечить необходимую универсальность и адекватность соответствующим экономическим явлениям своих категорий, проявляя себя при этом как относительно автономная система правового регулирования.
   5. Признается относительная автономия налогового права, однако само по себе оно трактуется как комплексная отрасль, объединяющая нормы конституционного, административного, уголовного и процессуального права. Среди авторов, придерживающихся данной точки зрения, можно назвать, в частности, представителя итальянской налогово-правовой науки Г. Фальситта. Соглашаясь с идеей о том, что автономия подразумевает под собой лишь отсутствие значительной интенсивности отношений зависимости определенного нормативного образования (каким является в данном случае налоговое право) от других юридических отраслей[84], он вместе с тем считает: «…представляется сложным отнести эту концепцию (концепцию автономии. – Д. В.) к налоговому праву, вернее, к некоторым его разделам (процессуальное налоговое право, уголовное налоговое право, конституционное налоговое право), носящим печать весьма интенсивных связей с другими отраслями публичного и частного права. В связи с этим, – отмечает данный автор, – корректно будет определить характер налогового права как комплексный (межотраслевой). Этот вывод будет верен, даже если, обосновывая гетерономию или автономию, обращаться к критерию общности основных принципов налогового права»[85].
   Данная точка зрения по проблеме «автономии» связана, на наш взгляд, с укоренившейся в доктрине и законодательстве многих европейских[86] стран традицией включать в систему налогового права некоторые институты иной отраслевой принадлежности. Например, налоговое уголовное и уголовно-процессуальное право (в части уголовно-процессуальных положений, относящихся к расследованию налоговых преступлений) рассматриваются в качестве элементов налогового права. По нашему мнению, несмотря на тесные функциональные связи уголовного права и процесса с налоговым правом, их институты не должны включаться в его состав[87]. Вместе с тем во многих странах (Италия, Франция, Швейцария и др.) очевидная специфика названных институтов выделяет их из общего уголовного права и уголовного процесса. Возникает резонный вопрос: не будет ли логичней трактовать налоговое уголовное право и налоговое уголовно-процессуальное право в качестве комплексных институтов, складывающихся на границе собственно налогового права и охранительных отраслей: общего уголовного права и уголовного процесса? Не вдаваясь в протекающие за рубежом дискуссии об обоснованности включения тех или иных нормативных массивов в налоговое право, отметим, что для российской правовой системы характерно единство уголовного права и процесса, что исключает на сегодняшний день рассмотрение отдельных институтов этих отраслей в качестве составляющих налогового права.
   К изложенному следует добавить, что согласно сложившейся точке зрения в российской науке относительно роли конституционного права в правовой системе взаимодействие конституционного и налогового права также никак не ведет к разрушению отраслевой системы последнего. Особая роль конституционно-правового регулирования для налогообложения, напротив, носит институциональный характер для налогового права, является фундаментом его отраслевой самостоятельности и автономии. По указанным причинам рассмотренная выше концепция налогового права выглядит весьма малоубедительно в контексте российской правовой системы.
   6. Автономия налогового права связывается с особыми принципами, конструкциями, фундаментальными положениями данной отрасли права, обусловленными интеграцией в рамках налогового права публично– и частноправовых начал. Данный подход к проблеме автономии налогового права прослеживается (в той или иной степени) в работах ряда французских авторов (Ж. Ж. Бьенвеню, М. Бувье, М.-К. Эсклассан, Ж.-П. Лассаль). В частности, М. Бувье, прежде всего, обращает внимание на объективный характер феномена автономии налогового права[88]. «С чисто практической точки зрения, – пишет М. Бувье, – размышлять о подчиненности или автономии налогового права – значит задать себе вопрос, составляет ли это право часть публичного права или, наоборот, частного права или идет ли речь о праве совершенно автономном, оригинальном, хотя и находящемся на стыке публичного и частного. Последняя гипотеза приводит к выводу о специфичности налогового права и предполагает, что оно в состоянии трактовать по-своему, и не подчиняясь общим юридическим принципам, ситуации, которые перед ним возникают». Такая точка зрения, как полагает названный ученый, в частности, имеет следствием то, что фискальная администрация не может отказаться от оппонирования той или иной гражданско– или коммерческо-правовой квалификации какого-либо действия с тем, чтобы претендовать на право налогообложения какой-либо операции. Налоговое право представляло бы собой, таким образом, реалистичное право, которое должно заниматься только фактами, с которыми оно имеет дело, не принимая во внимание то, как иные отрасли права квалифицируют ситуацию[89]. Данный ученый не может целиком согласиться с таким подходом к проблеме, связывая автономию налогового права с особым, но не исключительным положением этой отрасли в системе права. «Необходимо констатировать, – отмечает М. Бувье, – что автономия налогового права относительна. Это право проявляет себя скорее как право интеграции или «наслоения» («droit de superposition»), которое включает одновременно данные из публичного и частного права. Являясь более близким к административному праву в том, что касается процедур, оно, с другой стороны, многое заимствует из гражданского и коммерческого права, когда устанавливает правила обложения имущества, а также доходов предприятий»[90].
   К рассматриваемой концепции автономии налогового права тесно примыкают разрабатываемые на современном этапе немецкими учеными подходы к проблеме соотношения налогового и частного права. В целом же необходимо отметить, что научная доктрина и практика немецких судов меняли свою позицию по исследуемому вопросу многократно. Если первоначально, в конце XIX – начале XX в., принимается концепция вторичности (подчиненности) налогового права по отношению к частному, то уже во время Первой мировой войны складывается прямо противоположный подход. Формальное закрепление он нашел в § 4 первой редакции (от 1919 г.) упоминавшегося выше общегерманского нормативного акта о порядке взимания налогов (R.A.O.). Согласно указанному параграфу R.A.O. устанавливалось, что «при интерпретации налоговых законов нужно принимать во внимание их цель, их экономическое значение и конкретные фактические обстоятельства». Данное законодательное положение позволяло на основании ссылки на цель налогового закона в спорных случаях игнорировать понятия и принципы частного права при применении налогово-правовых норм.
   Однако на сегодняшний момент подходы к проблеме налогового и частного права выглядят значительно более сложными и менее однозначными. Как отмечает немецкий ученый Л.Остерло, современная налогово-правовая наука склоняется к необходимости признания автономии налогового права в части квалификации фактических обстоятельств, выступающих в качестве оснований для взимания и исчисления налога. С другой стороны, сам вопрос о наличии или отсутствии приоритета частного права над налогово-правовым регулированием (например, при использовании налоговым правом понятий и институтов, происходящих из частного права) необходимо признать некорректным. Судами ФРГ была выдвинута идея примата конституционного права как инструмента разрешения противоречий между частным и налоговым правом. В связи с этим данный автор подчеркивает, что «автономия налогового права по отношению к частному праву, так же как и ко всем другим правовым отраслям, должна в настоящее время рассматриваться как свидетельство убежденности в способности независимого правосудия гарантировать при выполнении своих задач осуществление судебной защиты, обоснованность и единообразие в применении налоговых законов в целях достижения равновесия между индивидуальным интересом… и общим интересом взимания налогов; равновесия, основанного на принципе правового государства»[91].
   Практическим следствием такого подхода является то, что в современной редакции Закона ФРГ о порядке взимания налогов от 1977 г. (Abgabenordnung (далее – АО)) имеется ряд принципиальных положений, демонстрирующих явный отход налогового права в достаточно принципиальных вопросах от моделей частного права и юридических конструкций иных отраслей. Так, в соответствии с § 39, II АО экономические блага при налогообложении должны приписываться их фактическому владельцу, так называемому «экономическому» собственнику; или согласно § 40 АО является юридически неважным в целях налогообложения, нарушают ли действия, которые полностью или частично удовлетворяют требованиям налогового закона, условия обязательства или правовой запрет или же обычай; в силу § 41 АО недействительность юридической сделки не имеет значения в целях налогообложения, если заинтересованные лица (стороны) действовали таким образом, что экономические цели этой юридической сделки были тем не менее фактически достигнуты. Кроме того, § 42 АО содержит общее правило, направленное против уклонения от налогов, которое гласит: «Налоговый закон нельзя обойти путем злоупотребления выбором дозволенных юридических форм. Если злоупотребление было допущено, налоговое обязательство возникает согласно законодательным положениям исходя из сущности экономических явлений»[92].
   Не менее интересные примеры автономии налогового права и его отхода от традиционных понятий других правовых отраслей дает и анализ интеграционного права Европейских Сообществ. Так, в публикациях отечественных ученых уже приводился ряд специфических положений Шестой директивы ЕС, регулирующей взимание НДС на территории государств – членов ЕС, которые закрепляют такие понятия и конструкции, как: «материальная собственность», «налоговый должник», «передача прав распоряжения материальной собственностью» и т. п.[93]
* * *
   Приведенный выше обзор теорий «автономии», конечно, не претендует на то, чтобы считаться исчерпывающим (слишком много по данной тематике высказано мнений и обосновано позиций). Следует также учитывать, что внимание к проблеме автономии налогового права, теоретическое осмысление данного вопроса характерны, прежде всего, для правовых систем, относящихся к романо-германской правовой семье. В странах общего права в большей степени уделяется внимание практической стороне этой проблемы. В качестве примера разрешения коллизий, связанных с проявлением автономии и «реализма» налогового права в этих странах, можно указать на специальные судебные доктрины, практикуемые при признании сделок не соответствующими закону по мотиву их заключения с целью уклонения от уплаты налогов: доктрина «существо над формой» (equity above the form), доктрина «деловой цели» (business purpose), доктрина «сделки по шагам» (step transactions)[94]. Однако, на наш взгляд, можно говорить о том, что идеи «реализма» и автономии налогового права имеют меньшее влияние в странах общего права[95]. Тем не менее налоговое право, безусловно, признается самостоятельной сферой научных исследований. В частности, американские ученые Дж. М. Джекобстен, Р. М. Мэрски выделяют федеральное налоговое право как относительно особую проблематику, основанную на специфических правовых источниках и техниках исследования правового материала[96]. В связи с этим надо иметь в виду, что проблемы так называемой автономии налогового права могут обсуждаться как в плане формирования самостоятельной отрасли объективного права, так и в плане становления одноименной науки и научной дисциплины.
   В заключение отметим, что традиционно, начиная с 40-х гг. ХХ в. в России в значительно большей степени уделяется внимание системе права, разграничению между отдельными правовыми отраслями, чем это имеет место за рубежом. Поэтому повышенный интерес иностранных ученых к проблеме автономии налогового права, к соотношению этой отрасли с системой частного и публичного права сам по себе знаменателен и свидетельствует о большом практическом значении этих теоретических вопросов. Полагаем, что концепции, в рамках которых автономия налогового права связывается с особыми принципами, конструкциями, фундаментальными положениями данной отрасли права, обусловленными интеграцией в рамках налогового права публично– и частноправовых начал, выглядят наиболее убедительными. Данные идеи европейских ученых должны быть учтены при разработке теории российского налогового права и при совершенствовании действующего законодательства о налогах и сборах[97].

Раздел II
Предмет и система российского финансового права на современном этапе

Глава 3
Финансовая деятельность государства как базовая финансово-правовая категория (критическое осмысление концепции)

   Проблему становления налогового права как целостной, относительно автономной системы необходимо рассмотреть в контексте основных теоретических вопросов финансового права, поскольку налоговое право традиционно включается в его состав. Развитие российского финансового права на современном этапе характеризуется углубленной разработкой общей теории этой отрасли (причем особое внимание ученых концентрируется на вопросе о содержании категории «финансовая деятельность»), а также пересмотром состава предмета финансового права и его системы в связи с теоретическим анализом происходящих изменений в экономике страны и финансовом законодательстве. Целесообразно, прежде всего, подробно остановиться на первой из этих двух основных тенденций развития финансово-правовой мысли, так как решение вопроса о содержании категории «финансовая деятельность» определяет строение системы не только самого финансового права, но правовых образований, традиционно рассматриваемых в качестве его составных частей.
   Подчеркнем, что во многих отраслевых юридических науках имеются базовые юридические категории, определяющие отраслевую самостоятельность соответствующих правовых образований, свидетельствующие об их юридическом своеобразии: для гражданского права – это понятия «собственность», «договор» «обязательство», «юридическое лицо», для уголовного права – «преступление» и «наказание». Для налогового права функции таких системообразующих категорий могут выполнять понятия «фиск» (т. е. казна в значении субъекта права), «налог» и «сбор». В финансовом праве роль подобной основополагающей категории традиционно выполняет понятие «финансовая деятельность государства» (или в последнее время «финансовая деятельность государства и муниципальных образований»). Данное обстоятельство обусловливает необходимость детального анализа этой финансово-правовой категории, а также концепций, положенных в ее основу, с той целью, чтобы определить, насколько она (данная категория) на сегодняшний день отражает реальное положение вещей, символизируя собой отраслевое единство финансового права.
   Впрочем, понятие «финансовая деятельность» не всегда было базовой категорией финансового права. Важнейшей категорией финансовой науки и науки финансового права в конце XIX – начале XX в. являлось понятие «публичное (государственное) хозяйство» или «принудительное хозяйство», «финансовое хозяйство», «принудительная (публичная) хозяйственная община» (все эти термины нередко употреблялись как тождественные). Именно содержание этой, в большей степени экономической категории, определяло в соответствующий период общие подходы к пониманию системы финансового права, в том числе перечень финансово-правовых институтов, составляющих в качестве элементов его структуру. Достаточно четко эту мысль выразил В. А. Лебедев: «Финансовая наука есть наука … о финансовом хозяйстве. Поэтому в нее и должно входить изучение всего, что понимается под словом «хозяйство». А хозяйство состоит из трех, непосредственно связанных между собой операций: приобретения доходов, расходования их и вывода результатов хозяйничанья. А так как все эти операции не могут быть производимы без соответственной организации, то необходимо изучать и основы этой организации, и способы ее действия»[98].
   Исходя из содержания категории «финансовое хозяйство» или «публичное (государственное) хозяйство», дореволюционными учеными в рамках финансового права помимо институтов, принадлежащих этой отрасли и ныне (налоги, государственный бюджет, государственный кредит и т. д.), рассматривались: правовой режим государственных земель и лесов (домены)[99], государственные промыслы, железные дороги, почтовое дело, организация телеграфа и монетного дела, правовой режим разработок недр (регалии)[100].
   Период с 1917 по 1940 г. в науке финансового права можно определить как период формирования концепций нового времени и одновременно глубокого кризиса. Данный период характеризуется существенными изменениями в подходах к определению системы финансового права. В частности, в подавляющем большинстве работ четко прослеживается взгляд на предмет финансового права как исключительно денежные отношения[101]. Категория «государственное (публичное) хозяйство» постепенно перестает рассматриваться как системообразующая для финансового права. Это кажется вполне закономерным, особенно если учесть степень возрастания роли государственного сектора в экономике страны к концу 20-х гг. При сохранении прежних подходов финансовое право превратилось бы в суперотрасль, охватывающую все наиболее важные сферы общественных отношений.
   После практически полного прекращения исследований в сфере финансового права в конце 30-х гг. ХХ в. изучение соответствующих проблем возобновляется лишь в период первой дискуссии о системе советского права (1938–1940 гг.). В 1938 г., а затем в 1940 г. издаются программы по советскому финансовому праву. Кроме того, в 1940 г. также публикуется известная статья Е. А. Ровинского, посвященная предмету финансового права[102]. В этот период окончательно формируется представление о предмете и системе финансового права в том виде, в каком оно в значительной степени сохраняется в юридической науке и в настоящее время. Представление о структуре (и системе) финансового права в данный период с закономерностью вытекало из господствующих концепций предмета правового регулирования этой отрасли, выражалось в основных (системообразующих) финансово-правовых категориях и обусловливалось в целом тем местом, которое ему (финансовому праву) отводилось в системе советского права.
   В советский период понятие предмета финансовой науки и предмета финансового права, по крайней мере, в одном отношении определяется совершенно четко и однозначно. Практически во всех работах подчеркивается то, что предметом изучения данной науки и предметом правового регулирования соответствующей отрасли выступают исключительно денежные отношения, отвечающие определенным дополнительным критериям. Так, М. А. Гурвич пишет: «Советское финансовое право… есть совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе плановой аккумуляции (собирания) и распределения государством денежных средств в соответствии с его задачами и функциями…»[103]. Именно М. А. Гурвич одним из первых широко начинает использовать для определения отношений, регулируемых финансовым правом, категорию «финансовая деятельность государства». При этом под ней понимается «деятельность органов государственной власти и государственного управления в области мобилизации денежных ресурсов и их распределения»[104]. На этот факт обращает внимание и К. С. Бельский, который подчеркивает, что эта категория, которая в странах с рыночной экономикой отграничивала государственные финансы от частных и означала управление первыми, в советской науке финансового права воплотила в себе тоталитарное руководство всеми финансами со стороны государства[105].
   В целом, с нашей точки зрения, позиция К. С. Бельского заслуживает поддержки, однако встречающиеся в литературе попытки приписывания первенства введения в научный оборот категории «финансовая деятельность» указанному труду М. А. Гурвича[106] ошибочны. Не говоря уже о том, что данный термин иногда присутствует в источниках XIX в.[107], необходимо указать также и на тот факт, что обозначенное понятие раскрывается в тексте программы по советскому финансовому праву 1940 г.[108] Целесообразность и обоснованность введения в науку вышеуказанного понятия изначально были подвергнуты сомнению в рецензии на данную программу. Так, В. К. Райхер писал, что «в области собирания и распределения денежных ресурсов имеет место и регулируется нормами финансового права не только деятельность государства, но и деятельность отдельных советских граждан: займодержателей, вкладчиков в сберегательные кассы, страхователей и даже налогоплательщиков. Они не пассивные объекты соответствующей «деятельности государства», но активные и сознательные деятели, субъекты финансовых правоотношений. Этот факт имеет огромное политическое и юридическое значение»[109]. В связи с этим автор рецензии предлагает характеристику предмета регулирования в финансовом праве представить в следующем виде: «правоотношения в области плановой аккумуляции и планового распределения государством денежных ресурсов…». Подобным определением, по мнению В. К. Райхера, охватывается и деятельность граждан как участников финансовых правоотношений, и ведущая роль государства в этих правоотношениях[110].
   Впервые комплексно концепция финансовой деятельности в отечественном правоведении была сформулирована Е. А. Ровинским[111]. Понятие «финансовая деятельность» нашло широкую поддержку в финансово-правовой науке и стало общепризнанным. Содержание этой категории исследовалось Н. И. Химичевой, В. В. Бесчеревных, Е. Ю. Грачевой и др. Среди монографических работ последнего времени, затрагивающих проблемы финансовой деятельности, необходимо, прежде всего, указать монографию М. В.Карасевой[112], а также работу Ю. А. Крохиной[113], диссертационные исследования О. Н. Горбуновой[114], А. Н. Туляй[115], Н. Е. Кованевой[116] и другие работы. В целом глубокая разработка данной категории подняла общий уровень теоретических исследований основных вопросов финансового права. Так, в отличие от работ 1950–80-х гг., в настоящее время М. В. Карасева рассматривает проблему финансовой деятельности уже на современной методологической базе с учетом достижений праксиологической теории и теории государственного управления[117]. Ю. А. Крохина, например, предлагает применить концепции финансовой деятельности в отдельных структурных подразделениях финансового права. В частности, указывается на актуальность деления финансовой деятельности «по сферам общественных отношений, регулируемых финансовым правом», выделив соответственно: бюджетную деятельность государства и муниципальных образований, налоговую деятельность, кредитную и т. п.[118]
   Нельзя не признать, что исследование основных вопросов теории финансового права имеет огромное значение (вне зависимости от того, как бы мы его ни трактовали: как основную или комплексную отрасль права). Однако продолжающаяся глубокая разработка категории «финансовая деятельность», полагаем, дает возможность увидеть и некоторые недостатки в сложившихся подходах к определению содержания указанной категории, а также неточности в определении ее места в системе финансово-правовых понятий.
   Традиционно считается, что сущность финансовой деятельности заключается в аккумулировании, распределении и использовании публичных фондов денежных средств в общественных интересах. Наиболее детально, по нашему мнению, понятие, структура финансовой деятельности, ее средства, способы и методы (а также иные вопросы, связанные с понятием финансовой деятельности) исследованы в трудах М. В. Карасевой. Она, в частности, указывает и на то, что финансовой деятельности, как и любой социальной деятельности, присущи: целенаправленность, предметность, упорядоченность; отмечает, что «реализация целей финансовой деятельности государства осуществляется в рамках субъектно-объектных отношений»[119]. Сопоставив эти два тезиса, можно также сделать вывод о том, что поскольку финансовая деятельность всегда целенаправленна, т. е. направлена на достижение определенных целей, то она во всех случаях должна проявлять себя и реализовываться в рамках субъектно-объектных отношений. Следовательно, сфера финансовой деятельности и сфера «финансовых» субъектно-объектных отношений[120] совпадают, субъектно-объектные отношения – единственная форма проявления данной деятельности в социальной среде, выражение характера связи между субъектом и объектом этой деятельности.
   Что представляют собой «финансовые» субъектно-объектные отношения согласно анализируемой концепции? Субъектом данных отношений является «государство в лице компетентных органов». Объектом выступают «экономические отношения общества, а точнее, отношения собственности, и как результат – доходы, накопления и т. д. субъектов хозяйствования , а также финансовые ресурсы ». Определенные «действия и операции» составляют «основу содержания» финансовой деятельности. Также уточняется, что содержание финансовой деятельности государства составляют и финансовые отношения (наряду с нефинансовыми), которые, подчеркнем, «не существуют как фактические общественные отношения, а существуют не иначе как в правовой форме, т. е. в виде правоотношений»[121].
   Как проявляет себя в динамике это субъектно-объектное отношение? В соответствии с рассматриваемым подходом «в ходе воздействия государства как субъекта финансовой деятельности на объект образуются финансовые отношения. Финансовые отношения представляют собой тот процесс, который постоянно протекает в рамках системы «государство – объекты» и составляет одну из характерных черт содержания финансовой деятельности государства…»[122]. Итак, складывается общая картина: в результате функционирования своеобразных «финансовых» субъектно-объектных отношений (или «отношений по управлению финансами»), складывающихся между государством и определенным социальным явлением – «отношениями собственности» (доходами, накоплениями, финансовыми ресурсами – в конечном итоге), возникают третьи отношения (видимо, принципиально иного рода) – собственно «финансовые отношения», которые одновременно являются содержанием первых из перечисленных отношений.
   При рассмотрении как теоретической обоснованности, так и практической применимости рассмотренной выше конструкции категории «финансовая деятельность» в первую очередь необходимо остановиться на общеметодологических основаниях исследования этого вопроса. М. В. Карасева пишет: «…с методологической точки зрения финансовая деятельность государства и муниципальных образований наиболее последовательно может быть рассмотрена в русле деятельностного подхода, т. е. праксиологической теории, разработанной философами»[123]. Н. И. Химичева трактует финансовую деятельность государства как осуществление им определенных функций[124], что также предполагает учет общих праксиологических концепций при определении соответствующей категории. Ранее, например, в работах Е. А. Ровинского, концепция финансовой деятельности, хотя и без подробной разработки методологической базы, также подавалась в русле деятельностного подхода. Можно предположить, что общей установкой при этом являлись известные слова К. Маркса о том, что государство «должно рассматриваться как деятельность»[125].
   Итак, насколько верно финансово-правовая наука восприняла положения праксиологии? Могут ли они быть в принципе использованы в качестве ее методологической основы? Вот важные вопросы, которые следует задать прежде всего. Рассмотрим их подробнее и попытаемся дать на них ответ.
   Общеизвестно, что теория управления (и теория государственного управления, в частности) считается одним из многочисленных подразделений праксиологии (теории деятельности). (Праксиология – теория человеческой деятельности – возникла из политической экономии классической школы. Термин «праксиология» впервые был использован еще в 1890 г. Эспинасом[126].)
   При этом первое, на что следует обратить внимание в нашем случае, – это то, что «праксиология занимается деятельностью отдельных людей. И лишь в процессе ее исследований появляется знание о человеческом сотрудничестве, а социальная деятельность трактуется как особый случай более общей категории человеческой деятельности как таковой»[127]. Напротив, деятельностный («праксиологический») подход в финансовом праве de facto игнорирует человеческую деятельность как таковую. Субъектами финансовой деятельности признаются лишь коллективные образования, выступающие как носители власти[128].
   Видный представитель западной либеральной традиции Людвиг фон Мизес отмечал: «Праксиолог, исследователь человеческой деятельности, не может игнорировать воздействие волений и намерений действующего существа; это факты, не подлежащие сомнению. Если бы он ими пренебрег, то прекратил бы изучать человеческую деятельность»[129]. В финансово-правовой концепции деятельности вопросы воли, волеобразования и мотивации (намерений) индивидуумов не принимаются в расчет при конструировании целей, средств и способов данной деятельности, акцент делается на ее технической стороне.
   Праксиология выполняет для многих общественных наук методологические функции по той причине, что исследование деятельности под определенным углом зрения является как бы основой для дальнейшего изучения более сложных явлений, опосредуемых деятельностью. В частности, деятельностный подход в экономике предполагает переход от собственно деятельности индивидуума (так называемый «аутистический обмен»), иначе говоря, элементарных явлений общественной жизни, к формам коллективной деятельности или «сотрудничеству» («межличностный обмен»)[130], т. е. к вопросам взаимодействия субъектов, к отношениям (иначе говоря, к более сложным явлениям). В психологии также имеет место переход «от анализа деятельности к анализу ее психофизических механизмов». Таким образом, деятельностный подход в психологии используется для распознавания и изучения более сложных явлений реальности (образования и перестройки «ансамблей психофизических функций», «функциональных мозговых систем»[131] и т. д.). Напротив, вводимая в науку финансового права категория «деятельности» («финансовой деятельности»), вопреки формально провозглашенным «праксиологическим» подходам, признается не элементарным понятием, необходимым для конструирования производных категорий, отображающих уже более сложные явления, а определяется как базовая финансово-правовая категория, по отношению к которой иные финансово-правовые понятия носят логически или функционально подчиненный характер.
   В философских исследованиях разрабатывается главным образом идущее от Гегеля членение деятельности, в соответствии с которым ее основными элементами (сторонами или моментами) выступают цель, средство и результат. При этом имеется в виду, что результат, поскольку он достигнут, предполагает данную деятельность законченной, а в другую входит в качестве средства[132]. В финансово-правовой доктрине общим местом стал тезис о том, что конкретные юридические связи (финансовые правоотношения) возникают в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Более того, «возникновение в сфере финансовой деятельности» рассматривается как обязательный признак финансового правоотношения. Таким образом, по существу финансовая деятельность трактуется как нечто стабильное, «застывшее», в рамках которого возникают, изменяются и прекращаются отдельные финансовые правоотношения. Следовательно, абсолютно не учитывается то обстоятельство, что праксиологическая система в отличие от логической системы (например, системы юридических категорий) содержит в себе категории и времени, и причинности. В частности, время признается важнейшим праксиологическим фактором[133].
   Из изложенного вытекает, что ответы на поставленные выше вопросы, полагаем, должны быть следующими. Концепция финансовой деятельности в ее сложившемся виде не отвечает определенным праксиологическим установкам. Финансово-правовая наука выработала собственные подходы к пониманию структуры и характера деятельности, методологические основания которых спорны. Между тем выводы общей теории деятельности имеют существенное значение для правоведения и должны учитываться отраслевыми юридическими науками. Э. Г. Юдин обоснованно отмечал, что понятие деятельности должно быть «структурно развернуто применительно к определенному предмету изучения»[134]. Из этого, как верно уточняет Б. П. Курашвили, не следует, что «каждая отрасль обществоведения должна иметь свое собственное, особое понимание деятельности. Очевидно, что все отрасли обществоведения … должны опираться на единое общее представление о структуре деятельности»[135].
   Вторым этапом рассмотрения проблемы теоретической обоснованности и практической применимости категории «финансовая деятельность» должен быть анализ ее обоснованности с точки зрения юридической науки. Этот анализ предполагает рассмотрение трех взаимосвязанных вопросов. Во-первых, насколько в принципе обосновано сложившееся понимание категории финансовой деятельности, т. е. насколько это понятие как научная абстракция отражает реальные явления и процессы общественной жизни, им обозначаемые? Во-вторых, точно ли определено место категории «финансовая деятельность» в категориальном аппарате финансово-правовой науки, иначе говоря, верно ли определены логические и функциональные отношения этой категории с другими финансово-правовыми понятиями? В-третьих, поскольку перед юридической наукой (в ее прикладном значении) всегда стоят конкретные прагматические цели, необходимо рассмотреть практическое значение указанной категории, в том числе в аспекте вопросов законодательной техники и в плане построения финансового права как науки и учебной дисциплины. Отвечая на эти три вопроса, можно выделить следующие моменты.
   1. Выше уже обращалось внимание на то, что в соответствии со сложившимся пониманием структуры финансовой деятельности субъектно-объектные отношения выступают как единственно возможная форма проявления данной деятельности в социальной среде. Они вживлены в структуру финансовой деятельности, выражают характер связи субъекта и объекта финансовой деятельности. Отметим, что понятие субъектно-объектных отношений активно используется в науке управления и, в частности, в науке государственного управления[136]. Так, указывается, что «управленческий процесс в сущности своей есть активный процесс субъектно-объектных отношений»[137]. Анализ субъектно-объектных отношений в государственном управлении включает рассмотрение, по крайней мере, двух методологических вопросов: а) о характере взаимодействия субъекта и объекта управления; б) о способах выявления и оценки результативности управленческого действия. Понимание сложного, многоаспектного и диалектически противоречивого взаимодействия субъекта и объекта государственного управления строится с учетом философских категорий «объективация субъекта» и «субъективация объекта»[138].
   Однако остается ли неизменным характер указанных управленческих (субъектно-объектных) отношений, если в качестве их «объекта» выступает индивидуум или общественные объединения? На этот счет в теории управления отмечается, что особым случаем социальной деятельности является тот, когда в качестве ее объекта выступает личность, социальная группа, организация, которые реагируют на данную деятельность в соответствии с собственными целями, т. е. когда объект деятельности становится одновременно ее субъектом. В этом случае деятельность превращается во взаимодействие[139]. Формой, результатом и предпосылкой социальных взаимодействий являются общественные отношения. М. И. Перфильев следующим образом определяет общественное отношение («в узком смысле»): «…это … объективированная, как унаследованная, так и совокупная живая, чувственная и т. д. деятельность людей, выступающая в качестве сотрудничества многих индивидов в связи с их отношением друг к другу»[140]. Т. Котарбинский различает два типа «коллективного» или «многосубъектного» действия: «положительное взаимодействие» или «позитивную кооперацию» и «отрицательное взаимодействие» или «негативную кооперацию»[141]. Следовательно, общественное отношение, имеющее в своей структуре как минимум двух активных участников, является отношением принципиально иного рода, нежели субъектно-объектное отношение, в частности, управленческое. В рамках субъектно-объектных отношений в глобальном плане происходит, например, управляющее воздействие системы права на общество в целом. Однако такого рода «воздействие» само по себе правом дополнительно не регламентируется[142]. Полагаем, прав О. А. Дейнеко, отмечая, что в этом смысле управленческие отношения это «…специфический вид отношений, которые не являются ни экономическими, ни правовыми, ни социальными»[143].
   Таким образом, финансовая деятельность, имеющая в качестве своего объекта, по существу, не экономические отношения, а непосредственно участников экономической деятельности[144], всегда реализуется в рамках общественных отношений. По этой причине выглядят вполне обоснованными замечания С. Н. Братуся в связи с концепцией финансовой деятельности: «Можно … поставить в упрек Е. А. Ровинскому его утверждение, что предметом финансового права является не сама финансовая деятельность, а те отношения, которые возникают в процессе ее осуществления. Деятельность нельзя противопоставить отношениям: отношения проявляются в поведении участников, в их деятельности»[145].
   2. Есть основания полагать, что противопоставление понятий деятельности и правоотношений, проявившееся и в концептуальных положениях финансово-правовой науки, сформировалось в результате неверной интерпретации в отечественном правоведении и философии некоторых высказываний классиков политической экономии, правильность точки зрения которых в соответствующий период в принципе не могла быть оспорена. Так, в работах основоположников марксизма-ленинизма, в частности, отмечалось, что «отношение есть результат и форма человеческой деятельности»[146], что «общественные отношения – продукт деятельности живых личностей»[147] и т. п. На основе указанной методологической базы Ю. Г. Ткаченко, например, делает вывод о том, что «общественные отношения возникают в процессе деятельности»[148]. В более поздней работе того же автора встречаем еще более показательный вывод: «деятельность-процесс есть источник общественных отношений», «сами же отношения – это результат деятельности, которая не сводится только к связям»; «общественные отношения в отличие от иных отношений возникают как результат социальной деятельности»[149]. Во всех этих тезисах упускается из виду один важный момент. Права Ю. Г. Ткаченко, когда пишет, что «общественные отношения, являясь результатом прошлой деятельности, выступают формой по отношению к возникающей, актуальной деятельности»[150]. Но дело в том, что прошлая деятельность, результатом которой выступают актуальные отношения, также могла выступать в форме отношений. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что общественные отношения возникают не в процессе социальной деятельности, а, как правило, являются ее единственно возможной формой. Они – результат не просто социальной деятельности, а социального взаимодействия, т. е. предшествовавших им общественных отношений.
   По этой причине совершенно обоснованной выглядит точка зрения Ю. П. Андреева о том, что «общественные отношения – это форма или способ осуществления человеческой деятельности»[151]. Ю. К. Плетников справедливо подчеркивает, что «общественные отношения возникают между субъектами по поводу объектов и выполняют функцию общественной формы связи всех явлений общественной жизни»[152]. В. Н. Кудрявцевым также аргументированно указывалось: социальная деятельность, по существу, тождественна общественным отношениям[153].
   3. Другим важным моментом является то, что понятие управленческого субъектно-объектного отношения может быть допустимой абстракцией в сфере управленческих, политических наук при изучении проблем выбора оптимальных форм управляющего воздействия властного субъекта на общественные системы, а также при исследовании стратегических целей и средств такого воздействия. Однако данная категория не может быть механически перенесена в сферу правоведения[154], предметом изучения которого является регулирование волевых общественных отношений, т. е. не отдельных воздействий (или системы односторонних воздействий, пусть даже «построенной» с учетом активного участия объекта управления в процессе управления), а всегда – взаимодействия индивидуумов и их объединений, оцениваемого с точки зрения абстрактной модели такого взаимодействия, закрепленной в праве. В этом плане Р.О. Халфина совершенно обоснованно указывает на то, что «в подавляющем большинстве случаев решение, принятое на основе данных других наук, должно быть переведено на язык юридических категорий. … Перевод решения при формировании модели поведения заключается в том, что определяются права и обязанности участников отношений, осуществление которых призвано обеспечить реализацию модели»[155].
   Поэтому является в полной мере показательным тот факт, что в официальных государственных актах и документах отсутствует понятие «государственное управление» и используется только понятие «государственное регулирование». К примеру, в тексте Федерального закона от 24 июня 1999 г. (в ред. от 20.05.2002 г.) № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ»[156] основные понятия, используемые для целей закона, – «предмет ведения», «предмет совместного ведения», «предмет ведения субъектов РФ», – раскрываются через понятие «сфера общественных отношений», регулирование которых отнесено Конституцией РФ «к компетенции федеральных или региональных органов государственной власти»[157].
   Итак, понятие «финансовая деятельность», в установившемся его значении, не может рассматриваться как базовая финансово-правовая категория. Понятие финансовой деятельности государства и муниципальных образований, с юридической точки зрения, имеет значение лишь в той степени, насколько оно определяется правом как мера дозволенных или предписанных правом действий указанных субъектов, осуществление которой обеспечивается юридическими правами и обязанностями тех лиц, чьих интересов она может коснуться. Не имеет никакого правового значения «финансовая деятельность», именуемая иногда «фактической, не имеющей правовой формы»[158]. Различного рода технические операции, способные составлять содержание «фактической» финансовой деятельности, для права безразличны (с юридической точки зрения, например, безразлично, какие технические средства были использованы для того, чтобы изложить положения акта налоговой проверки на бумажном носителе и т. п. Принципиально, чтобы сам акт отвечал по форме и содержанию установленным законом требованиям).
   4. Последствия неверного образования научного понятия в полной мере проявляются при его включении в единый механизм категорий соответствующей науки, в том числе отраслевой юридической науки, т. е. при установлении логических и функциональных отношений между данным понятием и иными научными категориями. В определенной мере неудачное введение в научный оборот категории «финансовая деятельность» проявляется при установлении взаимосвязей данной категории с такими устоявшимися юридическими понятиями, как «финансово-правовая норма» и «финансовое правоотношение».
   Классическое понимание соотношения понятий «норма права», «деятельность» и «правоотношение» хорошо выражено Р. О. Халфиной в следующих словах: «Реализация нормы означает … что определенная деятельность осуществляется в соответствии с моделью, закрепленной в правоотношении…»[159]. Таким образом, правоотношение выступает как основной канал реализации нормы права, как юридическая модель социально необходимого поведения; фактическое поведение (деятельность) участников общественного отношения должно соответствовать этой юридической модели. Финансово-правовая доктрина явно или подспудно переворачивает эту теоретическую концепцию с ног на голову.
   Действительно, обратимся к рассмотренной выше конструкции финансовой деятельности и посмотрим, как проявляет она себя в динамике. Предположим, государство, реализуя финансовую деятельность, «вступило в субъектно-объектные отношения» «с отношениями собственности» своих граждан, а именно с их накоплениями, находящимися на банковских счетах. Согласно анализируемой формуле, государство совершает определенные операции, входящие в состав содержания финансовой деятельности, изымает часть этих накоплений в виде налога, что порождает финансовые правоотношения[160]. Итак, верно ли определена взаимосвязь между понятиями «финансовая деятельность» и «финансовое правоотношение»? Думается, что нет. В действительности все должно происходить и, как правило, происходит иначе. Государство в лице компетентных органов вступает в отношения не с накоплениями, а в урегулированные правом общественные отношения с гражданами – собственниками данных материальных благ. И операции государства, в данном случае по взиманию налогов, не просто порождают финансовые отношения, они сами по себе составляют фактическое содержание реализуемых финансовых правоотношений. Осуществляя те или иные операции в рамках финансовой деятельности, государство в лице компетентных органов уже находится как участник в составе различных правоотношений. Любая финансовая операция, даже в самой начальной своей стадии реализации, должна быть, как правило, регламентирована правом (для налогового права – это замечание особенно важно). Поэтому понятие финансовой деятельности государства всегда выступает как подчиненное к категории финансового правоотношения, характеризуя содержание действий одного из его участников.
   Как было отмечено выше, финансово-правовая доктрина предлагает рассматривать финансово-правовые нормы как важнейшее средство финансовой деятельности. В результате деятельность государства как субъекта финансовой деятельности оказывается доминирующей не только по отношению к деятельности иных субъектов, но и к праву в целом (финансовому праву), как явлению, производному от этой деятельности. Финансовая деятельность, по существу, выводится из-под действия права и по этой причине дальнейшие заверения «о необходимости правовой формы финансовой деятельности» выглядят не более чем уступкой конъюнктуре текущего момента.
   Понимание сущности права на современном этапе, отраженное в положениях российской Конституции, обязывает к прямо противоположной логике. Не финансово-правовые нормы выступают средством финансовой деятельности (как это нередко трактуется в финансово-правовой литературе), напротив, финансовая деятельность является показателем фактической реализации указанных норм. Функции финансово-правовых норм (как и в других отраслях права) заключаются в закреплении общих моделей финансовой деятельности (т. е., в конечном счете, моделей юридически значимого поведения определенных субъектов). Соответственно именно финансово-правовые нормы указывают юридические границы финансовой деятельности, устанавливают единственно возможные ее процедурные формы осуществления, определяют ее приоритеты и т. д. Однако решение финансово-правовыми нормами этих проблем невозможно без рассмотрения тех отношений, в рамках которых будет осуществляться соответствующая деятельность, и установления всех заслуживающих защиты интересов любых возможных участников этих отношений.
   Таким образом, категория финансовой деятельности обретает научную ценность для правовой науки лишь в плане исследования соотношения реального поведения участников правоотношений с их правами и обязанностями. Р. О. Халфина справедливо обращает внимание на то, что «исследование реального поведения участников правоотношения в соотношении с их правами и обязанностями раскрывает соотношение формы и содержания, соответствие реального поведения установленной правом модели. Иными словами, именно здесь можно увидеть результат действия нормы, определить ее место в системе факторов, мотивирующих поведение, наметить пути повышения эффективности нормы. Вряд ли нужно доказывать, насколько такой анализ необходим для того, чтобы возможности воздействия, специфические для права, были максимально использованы»[161].
   5. Л. фон Берталанфи писал, что с появлением общей теории систем «мы получили новый компас для научного мышления, но очень трудно продраться между Сциллой тривиальности и Харибдой ложных неологизмов»[162]. Вероятно, эти слова справедливы ко всем случаям, когда возникает проблема применения достижений любых фундаментальных теорий, определяющих методологические подходы к решению тех или иных вопросов, в конкретных научных сферах, в том числе в отраслевых юридических науках. К сожалению, и в науке финансового права при использовании достижений теории деятельности и государственного управления, по всей видимости, не удалось успешно обойти названные выше препятствия.
   Так, разработка категории «финансовая деятельность» (в соответствующем направлении) повлекла введение в научный оборот целого ряда новых квазиюридических понятий, научная обоснованность которых далеко не бесспорна. Например, при анализе сущности, форм, методов и иных характеристик финансовой деятельности государства происходит «подмена» ряда устоявшихся юридических категорий понятиями, неясными по значению и сфере своего практического применения. Например, «методы», «способы финансовой деятельности» в значительной степени дублируют и подменяют категории метода и способов финансово-правового регулирования, заимствуя многие сущностные черты этих давно разработанных и положительно зарекомендовавших себя понятий.
   Появилась тенденция к формированию целой «теневой» системы финансово-правовых категорий. Можно даже предложить дальнейшие направления такой работы. Например, для любой деятельности принципиальное значение имеет анализ «субъективности ее цели» и «объективности ее содержания»[163]. Почему бы не ввести понятие «субъективной цели финансовой деятельности» – своеобразный аналог фундаментальной межотраслевой категории субъективного права? Затем перейти к основаниям возникновения, изменения содержания и прекращения финансовой деятельности и т. д. Но возникает резонный вопрос: в чем состоит ценность таких понятий, если познание финансово-правовой действительности может осуществляться с опорой на сложившуюся юридическую терминологию, на основе которой построена вся система российского права и законодательства[164]?
   6. К изложенному ранее следует добавить, что в рассматриваемой конструкции «финансовая деятельность» имеются, на наш взгляд, чисто логические недоработки. Например, финансовое правоотношение порождается явлением (финансовой деятельностью государства), содержание которого оно в то же время составляет. Одновременно остается непонятным, чем отличается финансовая деятельность, облеченная в правовую форму, от финансового правоотношения, которое также является отношением в определенной правовой форме. Чем же отличаются друг от друга эти две «правовые формы»?
   В литературе указывается на «управляющее влияние субъекта финансовой деятельности – государства на объект и, соответственно, определенного рода подчинение объекта субъекту этой деятельности». При этом, как отмечалось ранее, в качестве соответствующего объекта называются «экономические отношения», «отношения собственности», в конечном счете, «доходы, накопления различных субъектов». Однако остается неясным, как отношения подчинения могут существовать между государством и другими «отношениями» или материальными благами (причем благами, принадлежащими субъектам, имущественная база которых не основана на публичной форме собственности)?
   Неясно также, почему средством финансовой деятельности, в содержание которой входят правовые отношения, т. е. урегулированные нормами права общественные отношения, выступают правовые нормы. Как должны соотноситься между собой правовые нормы, урегулировавшие содержание финансовой деятельности, с теми, которые выступили в качестве средства ее осуществления? И что это за третьи правовые нормы, которые придали правовую форму самой финансовой деятельности и пр.?
   7. Практические следствия разработки категории финансовой деятельности в рассмотренном выше ключе проявляются и в многочисленных повторениях при изложении материала системы курса финансового права. Действительно, анализ многих учебников и учебно-методических пособий по финансовому праву показывает, что недостатки категориального аппарата науки финансового права приводят к дублированию излагаемого материала. Например, изучение общей части многих учебников по финансовому праву свидетельствует о значительной степени совпадения разделов, посвященных: 1) понятию финансов; 2) понятию и содержанию финансовой деятельности; 3) предмету финансового права; 4) финансовым правоотношениям. И это не удивляет, поскольку во всех четырех случаях речь идет нередко об одном и том же: правовых связях между участниками финансовых отношений. Разница состоит в том, что в первом разделе материал подается в экономическом ключе, на «языке» экономической науки. Во втором разделе экономико-правовые проблемы, интересующие финансовое право, рассматриваются с позиции активной роли государства в соответствующих отношениях (деятельностный подход). При этом другие участники соответствующих отношений (физические лица, организации), если и не сводятся до уровня объектов указанной деятельности, то, по крайней мере, выводятся за скобки основной темы изложения. В третьем разделе материал воспроизводится заново. При этом финансы уже рассматриваются как предмет правового регулирования, а вопросы финансовой деятельности органично вплетаются в проблемы финансовых отношений. Наконец, третий и четвертый разделы также в какой-то степени перекрещиваются, поскольку любые финансовые отношения, в принципе не способные существовать вне правовой формы, всегда выступают в виде правоотношений.
   Отмеченное особенно заметно при рассмотрении системы соответствующих финансово-правовых категорий (с очевидностью дублирующих друг друга, пересекающихся в логическом объеме). Так, определяется, что «финансы – это экономические денежные отношения по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств …»; «Финансовая деятельность государства – это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) …»; «Предмет финансового права составляют общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государства и муниципальных образований по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов …». Этот список можно продолжить. Все категории финансового права (включая само понятие финансового права): «финансовое правоотношение», «нормы финансового права», «финансовый контроль» и т. д. сводятся к этой волшебной триаде «образование (формирование, аккумулирование), распределение, использование»[165].
   Конечно, любая категория, являясь научной абстракцией, отражает действительность в самом общем, «чистом» от случайных проявлений виде. Однако, в данном случае, не слишком ли мы все упрощаем абстракциями подобного рода? Если бы другие отрасли российского права пошли по пути, проложенному финансовым правом, то, возможно, мы могли бы столкнуться с трактовкой предмета гражданского права как «отношений по приобретению, использованию и распоряжению имуществом в целях удовлетворения частного интереса…» и т. п. Но какова в действительности степень теоретического и практического значения подобных триад? Думается, что «срок службы» данных категорий ограничен во времени. На этапе, когда можно уже говорить о сформированности науки финансового права и о высоком уровне ее развития, перечисленные категории нуждаются в переосмыслении и существенной корректировке своего содержания.
   Какая же категория должна выполнять роль базовой в финансово-правовой науке в настоящее время? Ответить на этот вопрос пока не просто, но можно предложить некоторые направления для поиска решения этой проблемы. В юридической науке должен быть внимательно рассмотрен вопрос о месте финансового права и его крупнейших подразделений (налогового и бюджетного права) в системе российского права на современном этапе. Наша точка зрения на этот счет состоит в том, что финансовое право обладает признаками комплексного образования (отрасли), или, говоря точнее, – выступает как надотраслевая система, призванная обеспечить эффективное взаимодействие и координацию охватываемых им самостоятельных отраслей (налогового и бюджетного права) и некоторых правовых институтов. Единство финансового права как комплексного образования обеспечивается факторами особого порядка, обусловленными необходимостью координации юридических средств, используемых для достижения отдельных целей, стоящих перед отраслями и институтами, входящими в его состав. Эту объединяющую и координирующую функцию финансовое право может выполнить лишь во взаимодействии с иными науками: политологией, экономикой, социологией и т. д.[166] Таким образом, разрабатываемая базовая категория финансово-правовой науки должна отражать комплексный характер этой отрасли знаний; предполагать, исходя из своего содержания, необходимость именно комплексного (юридического, политического, экономического и т. д.) подхода к проблеме публичных финансов[167]. Полагаем, такими объединяющими категориями могут выступать понятия «общественные (коллективные) потребности» и «публичные денежные фонды».
   Первая, наиболее абстрактная категория («общественные (коллективные) потребности»), отражает конечные цели существования публичных финансов и самого государства, обозначая политический и экономический выбор общества. Базируясь на данных экономических, политических и социологических наук, она вместе с тем должна выражать собой конституционно-правовые основы финансового права. Категория «публичные денежные фонды» способна выступать именно как системообразующая финансово-правовая категория. Ее содержание может быть раскрыто через юридические категории трех основных составляющих финансового права: института правового регулирования основ денежного обращения, бюджетного права и налогового права[168].

Глава 4
Предмет и система российского финансового права на современном этапе. Финансовое право – комплексная отрасль права

   Известно, что формирование основных общетеоретических подходов и установок науки советского финансового права пришлось на период 40–80-х гг. ХХ в.[169] В начале данного периода в российской науке начинает активно обсуждаться вопрос об отраслевой самостоятельности финансового права; появляются глубокие исследования, как непосредственно посвященные вопросу о системе финансового права[170], так и отдельным сторонам этой проблемы[171]; формулируется понятие системы финансового права; обосновываются выводы о необходимости выделения общей части этой отрасли; разграничиваются основные финансово-правовые институты.
   Если обратиться к отечественной литературе по финансовому праву (с 1940-х гг. и по настоящее время) и обобщить сложившиеся подходы, можно назвать четыре наиболее часто встречающиеся точки зрения на финансовое право и его место в системе права.
   Первая из них была основана на отрицании самостоятельности финансового права как отрасли права; оно (финансовое право) рассматривалось как часть административного и (или) государственного (конституционного) права[172].
   Вторая точка зрения является весьма распространенной, и в настоящее время ее сторонники (Б. Н. Иванов, М. В. Карасева, М. И. Пискотин, Р. О. Халфина, С. Д. Цыпкин, Е. Ю. Грачева, Э. Д. Соколова и др.) исходят из положения о том, что финансовое право сформировалось как самостоятельная отрасль, выделившаяся из государственного и административного права. Подробно аргументирован данный подход, в частности, в работах М. И. Пискотина. Он полагал, что на основании главных критериев деления российского права на отрасли (предмета и метода регулирования) можно назвать ряд главных, первоначальных подразделений права: государственное (конституционное), административное, гражданское, уголовное, судебное. Каждая из этих отраслей имеет особый предмет и собственный метод регулирования. Финансовое право не попадает в число главных отраслей. Отношения, регулируемые финансовым правом, характеризуются рядом черт, но всем им свойственна общая черта, присущая административно-правовым отношениям: они являются организационными отношениями. Финансовое право не обладает и собственным, только ему присущим методом. Его метод – это метод административного права[173]. В соответствии с процессом дифференциации и соответствующей ему известной интеграции общественных отношений идет дифференциация, а в некоторых случаях и интеграция в области права[174]. От основных его отраслей отпочковываются новые. Происходит «второе деление» права. Первое становится, таким образом, лишь родовым, вследствие которого возникают «семьи подотраслей». А вслед за ним осуществляется видовое деление права[175]. В результате система права предстает перед нами как взаимосвязь элементов, расположенных в виде пирамиды[176].
   Финансовое право, с рассматриваемых позиций, занимает в системе права «второй ряд», поскольку оно исторически выросло из отрасли «первого ряда» – из административного права. В него вошли и нормы государственного права, относящиеся к области финансов[177]. Таким образом, оно возникло как обособившаяся часть государственного и административного права, выделившаяся в самостоятельную отрасль права в связи со спецификой объекта правового регулирования и его общественным значением[178]. Для обоснования подобного вторичного деления системы права и выделения, в частности, финансового права М. И. Пискотин считает необходимым использовать теоретический подход, предложенный Л. И. Дембо, который, по его мнению, удачно отражает объективные и субъективные факторы, определяющие деление права на отрасли[179].
   Сторонники третьей точки зрения (В. В. Бесчеревных, С. И. Вильнянский, О. Н. Горбунова, М. А. Гурвич, Е. А. Ровинский, Н. И. Химичева и др.) также исходят из тезиса об отраслевой самостоятельности финансового права. Однако полагают, что финансовое право не выделялось из административного или государственного, а изначально формировалось как самостоятельное и относительно обособленное правовое подразделение. Несмотря на то, что в литературе такой подход к проблеме является весьма распространенным[180], нельзя не признать, что до сих пор в отечественной науке не было проведено обстоятельного анализа реальных исторических материалов (в частности, «финансового» законодательства Российской империи), который бы в полной мере подтвердил обоснованность рассматриваемой точки зрения.
   Наконец, четвертая точка зрения предполагает обоснование комплексного характера отрасли финансового права (И. С. Гуревич, В. К. Райхер, В. К. Андреев и др.)[181].
   Несмотря на наличие различных точек зрения относительно места финансового права в системе права, в одном их сторонники, как правило, были едины. Финансовое право практически единодушно определяется как система норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства (ныне – и органов местного самоуправления), необходимых для реализации его задач[182]. Нередко понятие финансового права раскрывается с опорой на рассмотренную выше категорию «финансовая деятельность государства и муниципальных образований»[183].
   В связи с процессами разгосударствления экономики, происходившими в соответствующий период, казалось бы, определенное изменение предмета финансового права выглядело неизбежным. Изменение структуры отношений, испытывающих финансово-правовое регулирование, предопределяло известную трансформацию предмета и системы самого финансового права. Как уже отмечалось, ранее, в советский период, господство государственной собственности на средства производства, монополия государства на банковскую, страховую деятельность, валютная монополия и иные факторы, определяющие доминирующее положение государства в экономической жизни страны, сплачивали во многом разнородные по своей сути финансовые отношения. В настоящее время некоторые отношения (банковские, валютные, страховые, расчетные и др.) в значительной степени вообще вышли из сферы публичных финансов: в частности, валютные отношения регулируются преимущественно нормами административно-правового характера; расчетные, банковские, страховые отношения и отношения, связанные с обращением ценных бумаг, в значительной степени отошли в сферу гражданского права.
   Вместе с тем в отечественной финансово-правовой литературе предмет и система финансового права не были существенным образом пересмотрены. Например, по мнению Н. И. Химичевой, «в особенную часть финансового права входят разделы, в которых сгруппированы нормы, регулирующие отношения в области: а) бюджетной системы; б) внебюджетных государственных и муниципальных денежных фондов; в) финансов государственных и муниципальных предприятий; г) государственных и муниципальных доходов; д) государственного и муниципального кредита; е) организации имущественного и личного страхования; ж) государственных и муниципальных расходов; з) банковского кредитования; и) денежного обращения и расчетов; к) валютного регулирования»[184]. В отличие от Н. И. Химичевой, Е. Ю. Грачева и Э. Д. Соколова не выделяют отдельно (как это видно из структуры их учебного курса) в составе финансового права такие элементы, как институт внебюджетных государственных и муниципальных денежных фондов и институт финансов государственных и муниципальных предприятий. Кроме того, вопросы денежной системы и расчетов рассматриваются ими раздельно[185]. В учебнике финансового права, подготовленном под редакцией О. Н. Горбуновой, систему финансового права предлагается дополнить институтом, посвященным ценным бумагам[186]. В учебнике, выпущенном под общей редакцией М. В. Карасевой, в составе особенной части финансового права выделяются всего шесть разделов: а) правовой режим централизованных государственных и муниципальных денежных фондов; б) правовой режим децентрализованных государственных и муниципальных денежных фондов (включающий в том числе и правовые основы организации страхования); в) правовое регулирование государственных и муниципальных доходов (налоговое право); г) правовое регулирование государственного и муниципального кредита; д) правовое регулирование государственных и муниципальных расходов; е) правовые основы банковской деятельности, денежного обращения, расчетов и валютного регулирования[187].
   Несмотря на определенную осторожность ученых в решении проблемы пересмотра системы финансового права, в отечественной финансово-правовой литературе отмечается, что «отношения, составляющие предмет финансового права, весьма обширны и неоднородны»[188]. В ряде работ обращается внимание на то, что «в системе правового регулирования финансовых отношений сложилась особая ситуация…», поскольку для финансового права в данный момент не характерно наличие всех элементов отраслевого режима: «метода регулирования, юридического инструментария, принципов…». В связи с этим, хотя финансовое право рассматривается как отрасль права, оно формируется через становление и развитие составляющих его частей: бюджетного, налогового права и т. д.[189] Во многих публикациях подчеркивается то, что нет какого-либо общего нормативного источника, касающегося финансово-правовых вопросов в целом[190]. В некоторых работах, как уже упоминалось выше, отмечается также возможность формирования на основе некоторых частей финансового права самостоятельных отраслей[191]. Все эти моменты, а также рассмотренные ранее признаки и предпосылки формирования автономии налогового права ставят на повестку дня вопрос о предмете и системе финансового права и о самой природе этого нормативно-правового образования на современном этапе. При ответе на этот вопрос, на наш взгляд, следует учитывать, что для российского финансового права в настоящее время характерны некоторые процессы, имеющие в значительной мере объективный характер:
   – во-первых, наблюдается существенное усложнение системы финансово-правового регулирования, а именно специализация отдельных составляющих финансового права и обособление правовых режимов, распространяющихся на отдельные разновидности финансовых отношений. Развитие финансовых отношений, полагаем, влечет дифференциацию регулирования до такой степени, что финансовое право приобретает черты комплексного правового образования, т. е. комплексной отрасли права;
   – во-вторых, в рамках системы финансового права происходит постоянное увеличение степени самостоятельности отдельных ее элементов, выражающееся, прежде всего, в формировании двух самостоятельных и чрезвычайно сложных правовых отраслей: налогового и бюджетного права. Эти отрасли проявляют себя как относительно замкнутые, автономные правовые образования, обладающие собственными предметами, методами, системами принципов и категорий. По отношению к этим отраслям финансовое право выступает как надотраслевая система, обеспечивающая координацию правового регулирования и гармонизацию используемых ими правовых средств;
   – в-третьих, из системы финансового права выходят некоторые институты и подотрасли, ранее в нее включавшиеся: это, прежде всего, банковское, страховое и валютное право, а также институт правового регулирования расчетов (на этот момент уже обращалось внимание);
   – в-четвертых, происходит расширение предметов налогового и бюджетного права за счет некоторых отношений, ранее включавшихся в сферу регулирования иных финансово-правовых институтов или даже составлявших предмет самостоятельных финансово-правовых институтов. Например, предмет налогового права фактически расширен законодателем за счет некоторых отношений в области обязательного государственного страхования (отношений по аккумулированию средств для обязательного пенсионного, медицинского и социального страхования), также за счет некоторых расчетных отношений, связанных с перечислением налогов и сборов в бюджеты (внебюджетные фонды). Наконец, предмет бюджетного права по причине изменений в законодательстве дополнился отношениями по бюджетно-сметному финансированию, некоторыми расчетными отношениями (отношениями по расчетно-кассовому исполнению бюджета), некоторыми страховыми отношениями (в части отношений по формированию и расходованию средств государственных социальных внебюджетных фондов) и т. д.
   Действительно, анализ отмеченных выше процессов и проявляющихся в настоящее время их результатов подтверждает сделанное в предыдущей главе предположение об изменениях в юридической природе финансового права. Есть основания полагать, что данная отрасль, обладая признаками комплексного образования, выступает в то же время как надотраслевая система, призванная обеспечить эффективное взаимодействие и координацию охватываемых им самостоятельных основных отраслей (налогового и бюджетного права) и такого института, как правовое регулирование основ денежного обращения (эмиссионное право). Комплексность финансового права проявляется в нескольких факторах: 1) в отсутствии общих финансово-правовых положений фундаментального характера, закрепленных в позитивном праве (общей части); 2) в отсутствии действующей системы закрепленных в законе отраслевых принципов, категорий и юридических конструкций, в равной степени используемых в правовых образованиях, традиционно включаемых в финансовое право; 3) в отсутствии системы однородных общественных отношений, правовое регулирование которых могло бы осуществляться единым методом и сходными правовыми средствами; 4) в наличии признаков отраслевой автономии у наиболее крупных подразделений, традиционно включаемых в систему финансового права (т. е. налогового и бюджетного права); 5) в отсутствии единой системы финансово-правовых источников, что проявляется не только в отсутствии российского финансового кодекса, но и вообще какого-либо специального законодательного акта, касающегося финансов в общем и целом. Можно выделить и иные производные факторы, подтверждающие комплексность финансового права, однако уже отмеченное свидетельствует об отсутствии единого отраслевого режима финансово-правового регулирования. Следует также обратить внимание на то обстоятельство, что и ранее при обсуждении вопросов о природе финансового права и месте данной отрасли в системе права обосновывалась точка зрения об ее комплексном характере (В. К. Райхер, И. С. Гуревич), однако совершенно в ином аспекте[192].
   Остановимся подробнее на отдельных отмеченных выше факторах, свидетельствующих, на наш взгляд, о комплексности финансового права на современном этапе. Первый из них по важности – это, безусловно, фактор предмета правового регулирования или предметный критерий. Можно ли говорить в настоящее время, что финансовые отношения, с правовой точки зрения, – это однородные отношения, отношения одного типа? Думается, что на этот вопрос должен быть дан отрицательный ответ. Никто, по всей видимости, не станет отрицать экономическую связанность, экономическую взаимообусловленность всех финансовых отношений[193]. Однако достаточно ли этого обстоятельства для формирования единого предмета правового регулирования? Как известно, предмет правового регулирования используется в качестве классификационного критерия в российском праве именно потому, что обнаружение предметного единства у того или иного правового образования, признаваемого отраслью права, означает одновременно, что отношения, составившие предмет правового регулирования, оказались способными обусловить формирование и единого режима регулирования[194]. Таким образом, предметный критерий в системе права имеет значение постольку, поскольку он свидетельствует о необходимости использования применительно к предмету единого правового инструментария[195]. Принимая во внимание эти замечания, следует признать, что финансовые отношения, единые с экономической точки зрения, не обнаруживают юридического единства.
   Действительно, согласно господствующей точке зрения, любое урегулированное правом отношение состоит из трех элементов: участников (субъектов), объекта и содержания (т. е. прав и обязанностей участников правоотношения)[196]. В отношениях, относимых к финансово-правовым, наблюдается единство, прежде всего, по объекту, так как в значительной части финансово-правовых отношений материальным объектом являются публичные денежные средства либо денежные средства, предназначенные для формирования публичных фондов денежных средств[197]. Вместе с тем в финансово-правовых отношениях не наблюдается единства с точки зрения участников (субъектов) и содержания отношения.
   В науке было давно обосновано, что во всех правовых отраслях, как правило, наблюдается формирование типовой модели регулируемого отношения. При этом именно субъектный состав и содержание отношения являются определяющими для формирования данной модели. При закреплении указанной модели правоотношения в правовых нормах (особенно в публично-правовых отраслях) одновременно происходит ролевая дифференциация субъектов отрасли. Так, в административном праве определяется круг субъектов, осуществляющих административное управление (органы власти), и круг «администрируемых» субъектов; в уголовном праве определяется круг субъектов, представляющих государство и осуществляющих функции уголовного преследования, и круг субъектов, которые могут быть привлечены к уголовной ответственности, и т. д. Сходная ситуация имеет место и в частноправовых отраслях, в которых присутствуют публичные начала, например, в трудовом праве[198]. Очевидно, что такая ролевая дифференциация не должна нарушать единства института отраслевой правосубъектности. Однако выполняется ли это условие в финансовом праве? Если обратиться к финансовым отношениям и попытаться выделить их типичных участников, то получим весьма пространный перечень: распорядители и получатели бюджетных средств, органы, исполняющие бюджеты, представительные органы власти и иные участники бюджетного процесса; налогоплательщики, налоговые агенты и налоговые органы; организации, осуществляющие банковскую деятельность; органы валютного контроля, агенты валютного контроля и лица, совершающие валютные операции; эмитенты государственных и муниципальных эмиссионных ценных бумаг и их владельцы; страховщики, страхователи и застрахованные в сфере обязательного государственного и муниципального страхования и пр. В законодательстве РФ нет общих критериев для характеристики правосубъектности указанных «действующих лиц». Широчайший субъектный состав, различия в правовом положении отдельных субъектов, способность одних и тех же субъектов выступать в различных финансовых отношениях в совершенно разных качествах («ролях») и т. д. не позволяют, по нашему мнению, обеспечить единство института отраслевой финансовой правосубъектности. Подчеркнем, на этом фоне содержание финансовых отношений оказывается еще более многообразным. В целом же многообразие типовых моделей финансовых правоотношений затрудняет и в значительной степени делает в принципе невозможным на современном этапе выделить единое типовое финансовое отношение, которое бы образовывало ядро предмета правового регулирования финансового права (своеобразный центр притяжения для иных финансовых отношений вспомогательного и обеспечительного характера).
   Конечно, поднявшись на высокие уровни абстрактных обобщений, можно увидеть определенные общие черты всех финансовых отношений. Во-первых, одним из участников финансового отношения всегда является государство, муниципальное образование или их уполномоченный орган (органы). Во-вторых, содержание любого финансового правоотношения характеризует наличие властных полномочий, по крайней мере, у одного из его участников. В-третьих, основания возникновения, изменения и прекращения данных отношений определяются, как правило, императивно. Однако эти выводы обобщающего характера могут быть в равной степени распространены практически на все разновидности публично-правовых отношений. Четвертым моментом, традиционно используемым для характеристики всех финансовых отношений, является указание на то, что все эти отношения складываются в сфере перераспределения национального дохода или направлены на формирование, распределение и использование централизованных и децентрализованных публичных фондов денежных средств[199]. С этим тезисом, безусловно, можно согласиться, однако сама по себе эта экономическая и одновременно целевая (телеологическая) характеристика не может помочь в выявлении юридического своеобразия анализируемых отношений для обоснования их юридического единства.
   Неоднородность финансовых отношений (в юридическом плане) проявляется во многих моментах, в частности, в отсутствии единых нормативно закрепленных финансово-правовых категорий и понятий, в равной степени используемых во всех подразделениях финансового права. Симптоматично, что и НК РФ (ст. 11), и БК РФ (ст. 6), и важнейшие финансовые законы начинаются с определения собственного категориального аппарата. Разобщенность финансово-правовых отношений (опять же в юридическом, а не экономическом плане) дает о себе знать при рассмотрении проблемы отраслевых принципов, поскольку можно утверждать, что на сегодняшний день отсутствует единая система закрепленных в законодательстве финансово-правовых принципов. Весьма показательно, что ст. 3 НК РФ выглядит как группа нормативных предписаний, содержащая относительно замкнутую систему налогово-правовых принципов. Аналогичная ситуация в бюджетном праве: гл. 4 БК РФ также содержит внутренне согласованное объединение, говоря точнее, систему бюджетно-правовых принципов. Напротив, весьма сложно найти правовой акт, который прямо или косвенно закреплял бы именно отраслевые финансово-правовые принципы, в равной степени применяемые при разрешении споров, например, в области и налогового и бюджетного права. Если и возможно выделить какие-либо правовые принципы, общие для всех элементов, составляющих финансовое право, то это общеправовые принципы, вытекающие из положений Конституции РФ: принцип федерализма, равенства перед законом, законности и т. д.[200] Примечательно также, что Конституционный Суд РФ при разрешении конкретных дел в области налогов неоднократно ссылался на определенную систему налогово-правовых принципов, некоторые из которых до принятия НК РФ даже не были закреплены в позитивном праве[201]. Между тем этот орган конституционного правосудия никогда не указывал на существование общих финансово-правовых принципов, которыми должен руководствоваться налоговый законодатель. Возникает резонный вопрос: существует ли единая система отраслевых принципов финансового права, если ни один из них в действующем законодательстве не закреплен, в практике судов не применяется?
   Другой немаловажный момент, свидетельствующий, с нашей точки зрения, о комплексном характере финансового права – отсутствие единого метода правового регулирования. Более того, можно даже сказать по этому поводу, что способы правового воздействия (регулирования) в рамках отдельных подразделений финансового права могут существенно различаться. Действительно, сопоставим методы бюджетного и налогового права. Анализ многих норм БК РФ об исполнении бюджетов свидетельствует о том, что законодатель, используя метод юридической централизации, наделяет при этом управомоченного, т. е. властного субъекта значительными дискреционными полномочиями. Так, орган, исполняющий бюджет, и главный распорядитель бюджетных средств вправе в ряде случаев: изменять лимиты бюджетных обязательств; в некоторых пределах изменять бюджетные ассигнования, осуществляя их перемещение в рамках группировки по функциональной классификации и т. п., учитывая при этом вопросы эффективности и целесообразности использования бюджетных средств получателем (ст. 224, 225, 228, п. 3 ст. 234, п. 1 ст. 261 БК РФ и т. д.). Кроме того, получатель бюджетных средств обладает именно правом на получение средств, а не обязанностью. В силу п. 1 ст. 225 БК РФ получатели бюджетных средств имеют право принятия денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей путем составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей. При осуществлении расходных операций получатель бюджетных средств обладает самостоятельностью в пределах, определенных исходя из доведенных до него лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов (ст. 225 БК РФ).
   Принципиально иная ситуация в налоговом праве, особенно в сфере отношений по уплате (взиманию) налогов и сборов (гл. 8 НК РФ). Налоговый орган практически не обладает в этих отношениях никакими дискреционными полномочиями. Он не может по своему усмотрению увеличить или уменьшить сумму налога для конкретного налогоплательщика (руководствуясь, например, соображениями целесообразности или требованием эффективности использования средств), определить для него объект налогообложения иначе, чем это предусмотрел законодатель и т. п. Единственная задача налогового органа в сфере отношений по уплате (взиманию) налога или сбора – это наиболее точным образом исполнить закон о налоге (сборе). Известно, что традиционно императивный метод правового регулирования предполагает, что управомоченная, властная сторона подчиняет своему волеизъявлению волю подвластного субъекта. Решения управомоченной стороны могут непосредственно порождать обязанности у подчиненной стороны правового отношения. Можно ли утверждать, что к отношению по уплате (взиманию) налога безупречно подходит эта схема? Думается, что нет. В рамках данных отношений налоговый орган не способен подчинить своему акту властного волеизъявления действия налогоплательщика, если каждый элемент содержания этого акта не будет непосредственно вытекать из конкретных нормативных предписаний законодателя. По российскому праву налоговый орган не вправе в одностороннем порядке определять для налогоплательщика (налогового агента, плательщика сбора), в каком размере, в какие сроки, на каких условиях должен быть произведен платеж налога (сбора). Более того, в силу пп. 11 п. 1 ст. 21 НК РФ налогоплательщик (налоговый агент, плательщик сбора) вправе не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов и их должностных лиц, не соответствующие НК РФ или иным федеральным законам. Таким образом, основные участники налоговых отношений – налоговый орган и налогоплательщик (налоговый агент, плательщик сбора) в равной степени оказываются максимально жестко подчиненными налоговому закону, который детально регламентирует все элементы налогообложения: объект, налоговую базу, ставку налога, налоговый период, порядок исчисления налога и т. д. (ст. 17 НК РФ)[202].
   Если же обратиться к таким правовым образованиям, также многими учеными включаемым в систему финансового права, как банковское право, правовое регулирование ценных бумаг, государственный и муниципальный кредит, расчеты и т. п., то можно обнаружить, что доминирующим для регулирования соответствующих отношений выступает метод юридической децентрализации – диспозитивный метод. Особая ситуация складывается в сфере валютных отношений, для регулирования которых вообще используются совершенно различные юридические начала: с одной стороны, гражданско-правовой метод для определения правомочий собственников на распоряжение валютными ценностями, с другой стороны, административно-правовой метод (в наиболее типичной его форме проявления) для установления определенных публичных ограничений в соответствующей сфере.
   На основании всего изложенного можно прийти к выводу, что по критерию метода правового регулирования финансовое право выступает как неоднородное правовое образование, не обладающее по своим регулирующим свойствам необходимым единством.
   Следующий момент, свидетельствующий о комплексном характере отрасли финансового права, – это чрезвычайная беднота его общих положений (общей части). Число нормативно-правовых положений, которые могли бы быть отнесены к общей части финансового права, крайне мало. Это, безусловно, связано и с тем, что в настоящее время в принципе отсутствует какой-либо единый нормативный акт, посвященный финансово-правовым вопросам в целом[203]. На этом фоне общие части отдельных правовых образований, традиционно включаемых в состав финансового права, активно развиваются. Особенно данные тенденции заметны в налоговом и бюджетном праве. Таким образом, в целом сложилась такая ситуация, что сейчас практически отсутствуют какие-либо институты общей части финансового права, нормативные предписания которых были бы непосредственно закреплены в действующем законодательстве.
   Обратимся для примера к институту финансового контроля и, в частности, к таким его разновидностям, как бюджетный и налоговый. Положения гл. 14 НК РФ о налоговом контроле и гл. 26 БК РФ, посвященной бюджетному контролю (отметим, БК РФ использует термин «государственный и муниципальный финансовый контроль», но из содержания конкретных статей Кодекса (ст. 265–273 БК РФ) следует, что речь идет исключительно о бюджетном контроле), существенно, можно даже сказать, кардинально отличаются друг от друга. Налоговый контроль и бюджетный контроль различаются и по органам, их осуществляющим, и по критерию цели. Так, перечень органов, осуществляющих бюджетный контроль, достаточно обширен (ст. 265–270 БК РФ). Этот вид контроля включает парламентский бюджетный контроль, в том числе контроль в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов, контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и т. д. Очевидно, что в рамках парламентского бюджетного контроля может оцениваться, например, целесообразность и эффективность определенных расходов, предлагаемых исполнительными органами власти в проекте соответствующего бюджета. Следовательно, цель бюджетного контроля – не только обеспечение законности, но и целесообразности действий подконтрольных субъектов[204]. Напротив, в силу ст. 30, 82 НК РФ органами налогового контроля, за небольшими исключениями, признаются лишь МНС РФ и его территориальные подразделения (налоговые органы) и таможенные органы. Налоговый контроль предполагает исключительно оценку законности действий налогоплательщиков (налоговых агентов, плательщиков сборов и некоторых иных лиц) и не более того. Тем самым, в нормах о налоговом и бюджетном контроле проявляются особенности методов правового регулирования соответственно налогового и бюджетного права. Различия налогового и бюджетного контроля не менее отчетливо заметны при анализе конкретных форм осуществления этих разновидностей контроля. Таким образом, значительные различия отдельных видов финансового контроля, вытекающие из положений действующего законодательства РФ, препятствуют построению единого правового[205] института финансового контроля (как элемента общей части финансового права). Учитывая изложенное, представляются вполне обоснованными замечания некоторых ученых, что финансовый контроль, по существу, является комплексным (добавим: межотраслевым) институтом[206]. Очевидно, что комплексный правовой институт не может быть включен в общую часть финансового права, если трактовать эту отрасль в качестве основной, а не комплексной. Общеизвестно, что положения общей части любой отрасли должны характеризоваться особым единством, нерасторжимостью и однородностью[207].
   Итак, как бы мы ни оценивали этот факт, однако действующее законодательство РФ не закрепляет каких-либо правил, которые в одинаковой степени распространялись бы на все виды финансового контроля. Кроме того, представляется нецелесообразным разрабатывать и пытаться принять единый акт о финансовом контроле. В этом отношении является симптоматичным введение в действие Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»[208]. Этот акт не распространяется на отдельные разновидности финансового контроля: налоговый, бюджетный, валютный, банковский, страховой контроль (п. 3 ст. 1 данного Закона). Однако можно предположить, что даже если поставить цель – разработать единый закон, закрепляющий общие положения для бюджетного, налогового и иных видов финансового контроля, то было бы реально создать правовой акт, построенный лишь по типу названного выше закона, т. е. разработать акт, по существу, об основах государственного (муниципального) контроля в некоторых областях, а не собственно акт о финансовом контроле. Впрочем, полагаем, что пока отсутствуют объективные предпосылки для работы над подобным нормативным правовым актом (даже самого общего (правоустанавливающего) характера).
   Нередко тенденции трансформации финансового права в комплексную отрасль признаются сторонниками традиционного понимания предмета и системы российского финансового права. Например, Г. В. Петрова совершенно верно, на наш взгляд, характеризует сложившуюся в настоящий момент ситуацию. Она, в частности, пишет: «НК РФ построен по одному принципу, с одной системой приоритетов. БК РФ создан на основе других критериев. Валютное законодательство больше ориентировано на Устав Международного валютного фонда. Банковское законодательство, именно его публичная часть, где идет речь о банковском контроле, о системе финансовых институтов, вообще подчиняется неким международным стандартам… Что касается валютных отношений, которые также являются частью финансовой политики, то здесь совершенно иной концептуальный подход, заложенный в валютном законодательстве, по сравнению, например, с БК РФ. Иная система финансовых санкций, другие подходы к пониманию контроля, полномочий финансовых органов». Нельзя не согласиться с отмеченными Г. В. Петровой тенденциями, спорны лишь те выводы, которые она делает на основе анализа сложившейся ситуации. Г. В. Петрова полагает, что «такая разобщенность приводит к тому, что … финансовые отношения, выступающие как единая цепь, не имеют целостного концептуального характера». Она считает, что «все это дестабилизирует общую финансовую дисциплину… Для всех отраслей финансового законодательства есть общие подходы. Это понятия: финансовая политика, единый финансовый контроль, общие принципы единой бухгалтерской отчетности, финансовой дисциплины, финансовой ответственности»[209].
   С указанными выводами Г. В. Петровой нельзя согласиться по ряду причин. Во-первых, перечисляемые данным автором отношения, по всей видимости, не являются «единой цепью» отношений (с формально-правовой точки зрения). Их экономическая связь сама по себе не дает оснований для подобных выводов. Доводы общего характера о единстве финансовой системы и финансовой политики не могут свидетельствовать о единстве системы правового опосредования соответствующих отношений. Так, определенное единство национальной экономической системы не приводит к возникновению отрасли «экономического права», которая единообразно регулировала бы разнородные отношения. Кроме того, подобная аргументация не дает ничего и для четкого определения предмета финансового права. С функционированием финансовой системы связано возникновение огромного количества отношений и далеко не все из названных отношений являются финансово-правовыми[210]. Таким образом, отмеченные Г. В. Петровой тенденции характеризуют объективные процессы: усиление юридической специализации подразделений финансового права, которая, в свою очередь, приводит к формированию отраслевой самостоятельности, в частности, налогового и бюджетного права.
   Во-вторых, спорны предложения Г. В. Петровой об институтах, которые могли бы составить общую часть финансового права. Финансовый контроль, правила бухгалтерской отчетности, финансовой дисциплины, финансовой ответственности, по нашему мнению, не могут образовать общую часть этой отрасли. Прежде всего, эти институты не обладают необходимой фундаментальностью, они имеют в большей степени обеспечительный характер. Действительно, весьма странным выглядело бы помещение правил о бухгалтерском учете, являющихся юридико-техническими, в общую часть финансового права. Не меньшее значение они имеют для предпринимательского (коммерческого) права, и особенно – акционерного права (тем более что исторически бухгалтерский учет развивался как институт, обеспечивающий потребности коммерческой деятельности[211]). Следует также принять во внимание существование специальных положений о налоговом учете (гл. 25 НК РФ), казначейском и бюджетном учете (ст. 240, 254, 256, 262–263 БК РФ). Понятия же «финансовая дисциплина», «финансовая ответственность» на сегодняшний день нельзя признать сложившимися юридическими категориями. В действующем законодательстве они практически не используются. Более того, например, сопоставление гл. 28 БК РФ (посвященной ответственности за нарушения бюджетного законодательства) и гл. 15–16, 18 НК РФ (посвященных ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах) опять же указывает на отсутствие каких-либо общих положений, характерных в одинаковой степени для этих видов ответственности. Проведенное выше сопоставление принципиальных положений гл. 14 НК РФ и гл. 26 БК РФ соответственно о налоговом и бюджетном контроле также, как уже отмечалось, говорит о нецелесообразности их объединения в единый правовой институт.
   Далее. Полагаем, что с точки зрения действующего законодательства комплексный характер финансового права имеет и конституционные основания. Показательно, что в тексте Конституции РФ вопросы налогов и сборов оговариваются отдельно и, как правило, не охватываются терминами «финансовое регулирование», «финансовое законодательство» и т. п. (ст. 57, п. «ж», «з» ст. 71, п. 1 «и» ст. 72, п. 1 ст. 74, п. 3 ст. 75, п. «б» ст. 106 Конституции РФ). В связи с этим сложно согласиться с утверждениями относительно бедственного положения финансов, поскольку «вопреки» Конституции РФ «колоссальная разобщенность финансового законодательства как единого целого приводит к тому, что в каждой его подотрасли действуют свои концептуальные подходы»[212]. На наш взгляд, речь в данном случае должна идти не о разобщенности частей финансового права, а о необходимой степени их специализации и автономии, обеспечивающей достижение особыми юридическими средствами относительно самостоятельных целей и задач, стоящих перед ними (структурными подразделениями финансового права). Это соответствует названным выше положениям российского Основного закона.
   Вместе с тем в литературе справедливо обращается внимание и на объективные потребности в интеграции и согласованном взаимодействии отраслей и институтов, традиционно включаемых в сферу финансово-правового регулирования[213]. Действительно, разобщенность отдельных подразделений финансового права превысила определенную критическую черту. Такая разобщенность не характерна даже для комплексных отраслей права. Это в какой-то степени ненормальная ситуация и свидетельство неразработанности положений действующего законодательства, которые должны были бы обеспечить координацию элементов системы финансового права (как комплексной отрасли). Вне зависимости от научной позиции о природе финансового права, думается, что никем не будет оспариваться необходимость обеспечить взаимосогласованность подразделений финансового права, несмотря на отраслевую автономию и институциональную самостоятельность некоторых из них. Особенно такое взаимодействие важно между налоговым и бюджетным правом. Целесообразно, например, рассмотреть проблему более четкой координации норм о рассмотрении и утверждении правового акта о бюджете и о порядке внесения изменений и дополнений в законодательство о налогах и сборах (ст. 180, 189, п.1–4 ст. 53, п. 1–3 ст. 59 и др. БК РФ и ст. 3, 5, 12 НК РФ). БК РФ и НК РФ содержат целый ряд не вполне согласованных положений об отсрочках и рассрочках по налогам и сборам, о налоговом кредите и инвестиционном налоговом кредите (п. 5 ст. 53, п. 4–5 ст. 59, п. 4 ст. 64 БК РФ и гл. 9 НК РФ); также на практике действующее законодательство РФ не всегда позволяет разграничить понятие платных услуг бюджетных учреждений, используемое БК РФ, и понятие сбора (п. 4 ст. 41, п. 2 ст. 60 и др. БК РФ п. 2 ст. 8 НК РФ) и т. д.
   Перечисленные проблемы координации и гармонизации положений налогового и бюджетного права (отметим, проблемы как частного, так и фундаментального характера) должны, на наш взгляд, решаться на надотраслевом уровне, на основе положений и принципов конституционного значения и с учетом экономико-политического единства всех элементов, составляющих финансовое право. В связи с этим в целом могут быть поддержаны предложения о разработке единого акта (Основ финансового законодательства Российской Федерации или Федерального закона «О финансах»), вопрос о необходимости принятия которого давно обсуждается в науке[214]. Однако разработка такого акта целесообразна лишь в том случае, если он концептуально будет определен как акт конституционного значения, призванный выполнять межотраслевую координирующую роль. Таким образом, функции данного акта могут состоять в обозначении политических приоритетов государства в области финансов в ближайшие годы, в координации бюджетной и налоговой политики, а также правовых средств, используемых для ее реализации. Учитывая это, более верным представляется наименование соответствующего акта Федеральным законом «Об основах финансовой политики Российской Федерации»[215].
   Необходимо отметить, что объективный характер трансформации финансового права в комплексную отрасль права и комплексную научную дисциплину подтверждает зарубежный опыт. Не случайно то, что во многих странах финансово-правовые исследования осуществляются в рамках науки публичных финансов, имеющей также комплексный характер[216]. В рамках научной дисциплины «публичные финансы» (развивающейся достаточно динамично) рассматриваются преимущественно проблемы бюджета и налогов, с использованием подходов экономических, юридических, политических и иных общественных наук[217]. Впрочем, различные ученые и научные школы отдают предпочтение различным методам исследования. Если, например, М. Бувье, М.-К. Эсклассан, Ж.-П. Лассаль считают, что в сфере публичных финансов наибольшее значение имеют политические подходы (что обусловливает доминирование соответствующих методов исследования)[218], то авторы другого учебника по публичным финансам П. М. Годме и Ж. Молинье отдают предпочтение в своей работе юридическим подходам. Другие зарубежные авторы полагают необходимым при исследовании публичных финансов акцентировать внимание на экономических аспектах. Пример тому – работа американского экономиста Дж. Ю. Стиглица. Суть концепции автора данного труда проявляется и в самом его названии – «Экономика государственного сектора»[219]. Сходные взгляды на проблему обнаруживаем в работах канадских ученых[220]. Знаменательно в связи с изложенным наблюдение французских ученых. Указывая на комплексность и неоднородность феномена публичных финансов, они отмечают, что одноименная дисциплина «оказывается разделенной на части … не прекращая при этом искать точки опоры для себя, крепко «цепляясь» порой за некоторые смежные дисциплины… Сформировавшиеся первоначально в публичном праве, публичные финансы потом стали развиваться как раздел экономической науки. Затем они нашли точки соприкосновения с политической наукой и даже с социологией…»[221].
   Думается, что неопределенность в вопросе исследования публичных финансов не должна препятствовать изучению юридической стороны этого феномена. Так, некоторыми представителями итальянской юридической науки финансовое право рассматривается именно как отдельная правовая отрасль, однако прочно утвердилось мнение о ее комплексном характере. Г. Фальситта, в частности, отмечает: «…. Финансовое право … представляет собой весьма разнородную материю, поскольку оно состоит как из институтов, относящихся к частному праву (управление публичной собственностью и государственными предприятиями, заключение контрактов), так и публично-правовых институтов, регулирующих установление и взимание налогов»[222].
   Встречаются и иные подходы. В Великобритании, например, сложно найти работу по общим вопросам финансового права. Между тем в рамках сравнительно-правовых исследований по финансовому праву имеет место рассмотрение вопросов, относимых к компетенции частных финансов[223]. С другой стороны, курс налогового права может быть никак не увязан с общей финансово-правовой проблематикой[224]. Действительно, в некоторых европейских государствах финансовое право вообще не выделяется как отрасль, в то время как, например, налоговое право рассматривается в качестве самостоятельного элемента правовой системы[225]. Такой подход демонстрирует работа «Введение в Шведское право», изданная под редакцией проф. С. Стремхолма и переведенная позднее на русский язык[226]. Вместе с тем в Германии и Швейцарии выделяется, например, право финансового рынка, в состав которого включаются некоторые элементы, относимые российскими учеными к финансовому праву[227]. Некоторые немецкие ученые указывают на существование «конституционного финансового права»[228]. В США финансовое право не выделяется в качестве самостоятельной сферы юридических исследований, однако это имеет место в отношении налогового права[229]. Отмеченное выше разнообразие подходов связано отчасти с общей трактовкой понятия «финансы» в различных странах[230].
   Безусловно, подходы к проблеме финансового права за рубежом сами по себе не могут быть расценены в качестве рецептов для построения российского законодательства и российской системы права. В то же время они, несомненно, иллюстрируют определенную тенденцию, имеющую объективный характер. Заключая рассмотрение вопроса о природе финансового права, следует отметить, что концепция трансформации его в комплексную отрасль права, по нашему мнению, выглядит наиболее предпочтительной, исходя из структуры современных экономических отношений и содержания действующего законодательства. Действительно, считается, что нормативные положения комплексных образований имеют юридически разнородный характер, общие нормы и положения этих образований довольно скудны. Их содержание в значительной степени покрывается подразделениями главной структуры – основными отраслями и институтами[231]. Не это ли характеристика современного состояния российского финансового права?
   Другой вопрос, на котором необходимо остановиться отдельно, – это вопрос о формировании в рамках комплексной отрасли финансового права двух самостоятельных отраслей: налогового и бюджетного права. В настоящее время эти два правовых образования выступают как относительно замкнутые, автономные системы правовых норм. Налоговое и бюджетное право обладают свойствами, присущими самостоятельным отраслям права. Так, ст. 2 НК РФ, ст. 1, 2 БК РФ четко очерчивают предмет правового регулирования этих отраслей. Особенно рельефно определен предмет правового регулирования налогового права[232]. Вопрос о специфичности методов правового регулирования этих отраслей уже затрагивался ранее. Налоговое и бюджетное право, в том числе и благодаря их успешной кодификации, обладают в настоящее время системой собственных отраслевых принципов (некоторые из них закреплены в ст. 3 НК РФ и гл. 4 БК РФ), кроме того, совокупностью собственных отраслевых категорий, на которых построена вся система налогового и бюджетного законодательства; и для налогового, и для бюджетного права характерно единство категориального аппарата, что не свойственно финансовому праву в целом. В рамках этих отраслей сформировались особые юридические конструкции. Так, вся система части второй НК РФ построена на основе использования конструкции элементов налогообложения, согласно которой налог считается установленным в случае, если определены все обязательные элементы налогообложения: объект, налоговая база и др. (ст. 17 НК РФ)[233].
   Отраслевую самостоятельность налогового и бюджетного права подтверждают и кодифицированность соответствующих отраслей законодательства, а также наличие общих положений, т. е. общих частей, нормы которых определяют содержание отдельных институтов налогового и бюджетного права. Особенно показателен тот факт, что в юридическом отношении налоговое и бюджетное право проявляют себя как относительно замкнутые, самодостаточные системы (в юридико-инструментальном плане). Так, ст. 6 НК РФ устанавливает основания и порядок признания недействующим нормативного правового акта, который изменяет, дополняет или как-либо иначе противоречит положениям НК РФ. С формально-юридической точки зрения получается, что принятие какого-либо финансово-правового нормативного акта (по общим вопросам финансового права) никак не может дополнить или изменить законодательство о налогах и сборах. Не это ли наглядное свидетельство отраслевой автономии налогового права? Отметим, правила сходного характера содержатся и в ст. 1–3 БК РФ.
   С учетом рассмотренных выше проблем, касающихся природы финансового права, остановимся далее более подробно на отдельных элементах, традиционно включаемых в эту отрасль:
   1. Правовые основы денежного обращения. Предмет финансового права традиционно трактуется как система определенных денежных отношений. Денежный характер отношений, составляющих предмет финансового права, подчеркивает функциональное назначение данной комплексной отрасли права (формирование, распределение, использование публичных денежных фондов). По этой причине нормы, закрепляющие основы денежной системы РФ, эмиссионные права Центрального банка РФ и организацию денежного обращения, должны быть включены в систему финансового права. По своей основной отраслевой принадлежности большая часть соответствующих норм относится к отрасли конституционного права. В связи с этим для института «правовые основы денежного обращения» характерен метод правового регулирования, свойственный конституционному праву, нередко именуемый общезакрепительным. Значительная часть правовых норм, составляющая этот институт, содержится в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке РФ (Банке России)»[234].
   Особое место названного института в системе комплексной отрасли финансового права связано также с тем, что условием нормального функционирования налоговых и бюджетных отношений является устойчивость национальной валюты и бесперебойное функционирование платежной системы. Ошибочная денежно-кредитная политика, избыточная эмиссия наличных денег способны привести к девальвации национальной валюты, к инфляции, имеющей фискальный эффект, к невозможности исполнить закон о бюджете на соответствующий год и т. п.[235] Институт правового регулирования денежного обращения состоит, по нашему мнению, из следующих составляющих его элементов: 1) субинститута, закрепляющего основы денежной системы; 2) субинститута, регулирующего организацию наличного денежного обращения (гл. 6 указанного Закона); 3) субинститута, регулирующего организацию безналичного денежного обращения (гл. 12 упомянутого Закона); 4) субинститута, закрепляющего основные инструменты и методы денежно-кредитной политики[236].
   Вместе с тем необходимо четко отграничить предмет рассматриваемого института от смежных отношений. В него включаются отношения именно по организации наличного и безналичного денежного обращения, в том числе при проведении денежных реформ, деноминаций, эмиссий, по организации расчетов и т. д.[237] Однако сами расчетные отношения, возникающие в процессе обращения денег, нет оснований включать в предмет указанного института. Действительно, основная масса расчетных отношений относится к предмету гражданского права (гл. 46 ГК РФ), так как они не связаны с проблемами финансово-правового регулирования. Другая часть отношений, имеющих отдельные признаки расчетных (а именно отношения по перечислению налоговых платежей), входит в предмет налогово-правового регулирования (ст. 60 НК РФ, гл. 8, 18 НК РФ)[238]. Отношения по перемещению безналичных денежных средств, возникающие при исполнении бюджетов, также имеют особый правовой режим и регламентируются, в частности, положениями, закрепленными преимущественно в разделе 8 БК РФ.
   2. Бюджетное право. Бюджетное право традиционно рассматривается в науке как важнейшая часть системы финансового права. Несмотря на определенные расхождения в точках зрения относительно предмета бюджетно-правового регулирования, как правило, к нему относили следующие вопросы: а) бюджетное устройство; б) отношения по определению состава доходов и расходов общегосударственного бюджета; в) отношения по разграничению доходов и расходов между бюджетами различных уровней; г) закрепление компетенции различных публично-территориальных образований в сфере бюджета; д) отношения, возникающие в рамках бюджетного процесса[239].
   В работах последнего времени встречается как узкая, так и более широкая трактовка предмета бюджетного права. Так, предлагается понимать под бюджетным правом совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поводу бюджетного устройства РФ, бюджетного процесса, а также отношения, возникающие в связи с установлением структуры доходов и расходов и их распределением между бюджетами разных уровней бюджетной системы[240]. Напротив, О. Н. Горбунова, А. Д. Селюков, Ю. В. Другова полагают, что БК РФ «расширил прежнее понимание предмета бюджетного права и совершенно справедливо включил в него комплекс отношений по поводу формирования и расходования средств из государственных и муниципальных внебюджетных фондов»[241].
   На наш взгляд, последняя точка зрения выглядит более точной. Действительно, опыт кодификации бюджетного законодательства показывает, что прежнее понимание состава предмета бюджетного права и соответственно его системы не может быть вполне приемлемым. Определенные институты, рассматривавшиеся ранее в качестве самостоятельных в системе финансового права, должны быть включены в состав бюджетного права. К таким институтам, в частности, относятся: а) правовое регулирование целевых и внебюджетных государственных и муниципальных фондов; б) правовые основы государственного и муниципального кредита; в) правовое регулирование государственных и муниципальных расходов (в том числе сметно-бюджетное финансирование). Как свидетельствует ч. 5 ст. 6 БК РФ, внебюджетные фонды рассматриваются как часть бюджетной системы, что в полной мере соответствует таким принципам ее построения, как принцип единства (ст. 29 БК РФ), принцип адресности и принцип целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ). Данные положения БК РФ отражают то, что отношения по формированию и исполнению государственных (муниципальных) бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов подчинены единому отраслевому режиму бюджетного права.
   Государственные и муниципальные кредиты (гл. 15 БК РФ), государственный и муниципальный долг (гл. 14 БК РФ) также рассматриваются как институты бюджетного права, функциональное назначение которых в его системе связано с необходимостью достижения состояния сбалансированности бюджета. Государственный (муниципальный) долг и государственный (муниципальный) кредит не могут быть исключены из структуры бюджетного права, поскольку единый режим использования бюджетных средств проявляет себя в сфере правового регулирования, осуществляемого нормами данных институтов. По существу, законодатель стремится очертить предмет бюджетного права по объекту (бюджетные денежные средства), включив в него все формы распоряжения бюджетными средствами[242]. Вместе с тем нельзя не учитывать, что институт государственного и муниципального кредита имеет комплексный, межотраслевой характер[243], поскольку для регулирования соответствующих отношений используются и гражданско-правовые нормы.
   В науке достаточно распространено также мнение, согласно которому большое число правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные расходы, должно обусловить существование такого самостоятельного подразделения (элемента) финансового права, как раздел «государственные и муниципальные расходы». На наш взгляд, такое выделение может быть оправдано лишь в дидактических целях, т. е. в рамках финансового права как учебной дисциплины. Однако с точки зрения объективного права и структуры законодательства нет никаких оснований для вычленения соответствующих норм из системы бюджетного права. Само понятие расходов бюджета, сформулированное в ст. 6 БК РФ, и все нормы БК РФ (как материальные, так и процессуальные), ориентированные на эту категорию, свидетельствуют о своей включенности в формирование общеотраслевого режима бюджетного права.
   Изложенное, на наш взгляд, демонстрирует лишь некоторые проявления тенденций расширения предмета бюджетно-правового регулирования, обусловленные усложнением форм участия государства и муниципальных образований в экономической жизни[244].
   3. Налоговое право. Налоговое право является в настоящий момент весьма обширной и одной из наиболее разработанных частей комплексной отрасли финансового права. Как уже отмечалось выше, иногда в литературе ставится вопрос о целесообразности рассмотрения его (налогового права) как элемента другого, более крупного подразделения, именуемого «правовое регулирование государственных доходов». Полагаем, такой подход ошибочен. Определение состава доходов и расходов бюджета, а также их распределение между бюджетами различных уровней находится в сфере регулирования бюджетного права. В связи с этим отсутствуют основания дублировать соответствующие правила, образуя для этого самостоятельный институт (подотрасль, раздел или отрасль) «правовое регулирование государственных доходов». Кроме того, создать подобный институт как единое и однородное правовое образование объективно не представляется возможным. Формы государственной деятельности, в рамках которых образуются бюджетные доходы (взимание налогов и сборов, приватизация, использование государственной собственности в самых различных формах и т. д.), слишком многообразны, чтобы их детальное правовое регулирование осуществлялось единым правовым образованием с использованием арсенала методов, способов и приемов регулирования, принадлежащих одной отрасли (разделу, подотрасли, институту). Реально сосредоточить в одном институте лишь основы правового регулирования государственных и муниципальных доходов. Это фактически и было сделано законодателем в разделе 2 БК РФ.
   4. Банковское право. Вопрос о банковском праве как самостоятельной комплексной отрасли права был поставлен достаточно давно[245]. В настоящее время появились новые исследования, обосновывающие данную позицию[246]. Определяя банковское право как комплексную отрасль, отдельные авторы (О. М. Олейник, Г. А. Тосунян, А. Ю. Викулин, А. М. Экмалян и др.) считают, что она включает, наряду с гражданскими и административными нормами, также финансово-правовые нормы; при этом финансовое право рассматривается в качестве основной (а не комплексной) отрасли права. Таким образом, в настоящий момент банковское право чаще всего трактуется как комплексное межотраслевое правовое образование с тенденцией к дальнейшему обособлению[247].
   Вместе с тем в литературе далеко не всегда очерчивается с достаточной четкостью, какая же сфера финансово-правовых отношений должна быть включена в предмет банковского права[248]. Нам кажется более правильной позиция, согласно которой в состав банковского права входят, прежде всего, гражданско-правовые и административно-правовые нормы. В этой части необходимо присоединиться к точке зрения М. В. Карасевой. Она обоснованно обращает внимание на то, что «внутри банковской системы не образуются финансовые фонды денежных средств, и, в частности, фонд обязательных резервов Центрального банка РФ не является государственным финансовым фондом денежных средств. Более того, он не направлен на покрытие государственных затрат, возникающих в процессе финансовой деятельности государства, а служит лишь средством денежно-кредитного регулирования внутрибанковской системы РФ… Исходя из отмеченного, …отношения по поводу образования и использования фонда обязательных резервов Центрального банка РФ …не входят в предмет финансового права». Властные отношения, входящие в предмет банковского права (как комплексной отрасли), М.В. Карасева обоснованно относит к административно-правовым[249].
   В то же время отдельные выводы М. В. Карасевой по рассматриваемому вопросу, думается, могут быть уточнены. Данный автор предлагает считать банковскими и одновременно финансово-правовыми (по своей основной отраслевой принадлежности) отношения по поводу направления Банком России 50 % своей прибыли в федеральный бюджет и по выполнению им своих обязанностей по операциям с федеральным бюджетом (ст. 23, 26 и др. Федерального закона от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке РФ (Банке России)»)[250]. Но являются ли подобные отношения банковскими (ведь не все же отношения с участием банков, тем более с участием Банка России, необходимо относить к таковым)? Такое расширение предмета банковского права, на наш взгляд, выглядит искусственным. Думается, что было бы логичным относить к банковским лишь те отношения, где мы сталкиваемся с реализацией одним из участников отношения специальной банковской правоспособности, определенной ст. 1–6 и др. Федерального закона от 2 декабря 1990 г. (в ред. от 21.03.2002.) «О банках и банковской деятельности»[251]. Эти отношения должны составлять ядро банковского права. В силу неразрывной связи с отношениями, составляющими ядро банковского права, в предмет соответствующей комплексной отрасли попадают и отношения по осуществлению банковского надзора Банком России, по формированию обязательных резервов и иные отношения, непосредственно обеспечивающие нормальное функционирование банковской системы и осуществление банковской деятельности добросовестно, с учетом интересов общества (публичных интересов).
   В вышеупомянутой группе отношений, охарактеризованных М. В. Карасевой одновременно как финансово-правовые и банковские, Центральный банк РФ выступает в первом случае как особый хозяйствующий субъект, имущественная база которого целиком основана на государственной форме собственности[252]. По своей правовой природе такие отношения аналогичны отношениям, возникающим при перечислении части прибыли государственными унитарными предприятиями (в порядке п. 1 ст. 295 ГК РФ), а также при перечислении прибыли казенными предприятиями государству (в порядке п. 1 ст. 296, п. 2 ст. 297 ГК РФ), т. е. они являются гражданско-правовыми. Нет оснований относить отношения такого рода к банковским. Во втором случае, выполняя операции с федеральным бюджетом, Банк России так же, как, например, и Федеральное казначейство, выступает в данных отношениях как орган государственной власти и участник бюджетного процесса (ст. 151–152, 155 БК РФ). Подобную его деятельность также нельзя охарактеризовать как «банковскую» в определенном выше значении этого слова. Таким образом, отношения с участием Центрального банка РФ по кассовому исполнению бюджета – это бюджетные отношения (по своей основной отраслевой принадлежности). Следовательно, имеются основания прийти к выводу о том, что финансовое и банковское право как две комплексные отрасли права не имеют существенной сферы пересечения предметов правового регулирования и выступают как относительно обособленные правовые образования (во всяком случае некорректно, на наш взгляд, рассматривать банковское право в качестве элемента системы финансового права). Сказанное не исключает активного взаимодействия этих двух комплексных отраслей[253].
   5. Страховое право. Во многих учебных пособиях по финансовому праву финансы страховых организаций включаются в предмет финансового права. Вместе с тем в научных публикациях справедливо отмечалось, что в тот период, «когда существовала только система органов государственного страхования, находившихся при Минфине СССР, большая часть прибыли которых поступала в государственный бюджет, с такой позицией можно было согласиться. По существу получалось так, что в ходе формирования фондов государственного имущественного и личного страхования, непосредственно предназначенных для оказания определенного рода услуг, параллельно обеспечивалось и образование государственного бюджета, т. е. государственное страхование вовлекалось в сферу финансовой деятельности государства. Таким образом, ряд отношений, связанных с отчислением средств в государственный бюджет, рассматривался как финансовые правоотношения»[254]. В настоящее время, как это убедительно доказывается, в частности, в процитированной публикации, такой подход не имеет более под собой объективных оснований. Система частного страхования не относится к сфере финансового права.
   Дополнительного обсуждения заслуживает лишь вопрос об особенностях правового регулирования обязательного государственного страхования. В тех случаях, когда страховые фонды организуются государством, страховые платежи по обязательному страхованию могут приобретать характер налогов: единый социальный налог (гл. 24 НК РФ); обязательное страхование, осуществляемое работодателями в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 24 июля 1998 г. «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»[255] и т. д. Распределение и использование подобных публичных страховых фондов должно регулироваться нормами бюджетного права, как в силу специфики подобных отношений, так и по причине необходимости соблюдения принципов единства бюджетной системы, полноты отражения в бюджете (внебюджетном фонде) всех публичных доходов и расходов (ст. 29, 32 БК РФ). Такой подход обеспечивает прозрачность финансовой системы, эффективность контроля за расходованием публичных фондов. С точки зрения позитивного права необходимость распространения на указанные отношения норм российского бюджетного права обусловлена, в частности, положениями ст. 13, 17, 143–150 и др. БК РФ, ст. 15–17, 19, 23–24 и др. Федерального закона от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования» и т. д.[256] Распределение и использование публичных страховых фондов подчиняется нормам бюджетного права и в зарубежных странах[257].
   6. Валютное право. Б. Ю. Дорофеев, Н. Н. Земцов, В. А. Пушин определяют валютное право как «систему норм, регулирующих отношения в сфере совершения валютных операций, а также в сфере валютного регулирования, валютного контроля и ответственности за валютные правонарушения»[258]. Данные авторы делают вывод о формировании самостоятельной отрасли валютного права. Ученые, авторы учебника по финансовому праву, под валютным правоотношением предлагают понимать урегулированные нормами ряда отраслей, в том числе финансового права, общественные отношения, возникающие в процессе осуществления валютных операций, проведения валютного контроля и регламентирования валютного обращения[259]. Из этого должен следовать вывод о комплексном характере валютных отношений.
   М. Г. Кальней считает необходимым выделить в валютном праве две относительно самостоятельные группы общественных отношений: во-первых, возникающие в сфере государственного управления, т. е. отношения, складывающиеся в процессе осуществления валютного регулирования и валютного контроля; во-вторых, отношения, возникающие в сфере валютного обращения, связанные с совершением валютных операций[260]. Близка к этой позиции Н. В. Неверова, которая предмет валютного регулирования определяет как общественные отношения, складывающиеся в сфере обращения валютных ценностей, затрагивающие интересы личности, государства и общества в целом и возникающие между субъектами – резидентами и нерезидентами (юридическими и физическими лицами), органами и агентами валютного контроля[261].
   Анализ приведенных выше точек зрения показывает, что, как правило, валютные отношения определяются путем прямого или косвенного указания на материальный объект этих отношений – валютные ценности. По поводу валюты складываются отношения различного рода. С одной стороны, ликвидация государственной валютной монополии позволяет применять гражданско-правовые средства при регулировании валютных операций (иностранная валюта – объект гражданских прав). С другой стороны, валютное право, как в силу характера опосредуемых им отношений, так и по причине используемых приемов и способов правового регулирования, выступает в публично-правовой своей части как весьма типичный административно-правовой институт. В последнее время появляются научно обоснованные предложения о кодификации валютного законодательства[262]. Можно согласиться с тем, что в перспективе валютное законодательство может и должно быть кодифицировано. В то же время сложно представить, что содержание Валютного кодекса могут составить нормы лишь какой-либо одной отрасли. Думается, что данный правовой акт должен носить комплексный характер.
   В свете изложенного выглядит необоснованным включение валютного права в систему финансового права в качестве самостоятельного института (подотрасли, раздела и т. п.). Валютные отношения в своей основной массе не отвечают важному признаку отношений, включаемых в предмет финансового права: они не направлены на формирование, распределение и использование публичных фондов денежных средств. Вместе с тем очевидно, что общественные связи, материальным объектом которых является валюта, могут возникать как в сфере налогового, так и бюджетного права (например, уплата налога в иностранной валюте (п. 1 ст. 310 и др. НК РФ); государственные внешние заимствования; государственные кредиты, предоставляемые РФ, иностранным государствам). Однако подобные отношения по своей основной отраслевой принадлежности остаются соответственно налоговыми или бюджетными. Кроме того, определенные базовые нормы, закрепляющие рубль как национальную валюту, имеющую хождение на территории РФ, и ограничения на расчеты в иностранной валюте[263], входят в рассмотренный выше финансово-правовой институт – правовые основы денежного обращения. Указанные финансово-правовые нормы, как отмечалось ранее, являются конституционно-правовыми по своей основной отраслевой принадлежности.
   7. Правовое регулирование расчетов. Вопрос об отсутствии оснований отнесения расчетов к финансовому праву рассматривался выше при отграничении института, закрепляющего правовые основы денежного обращения, от смежных институтов. К сказанному необходимо добавить, что распространенная в литературе практика включения расчетов, наряду с банковским правом, в состав финансового права, кроме того, что не вполне обоснована теоретически, приводит и к неизбежному дублированию материала при изложении одноименного учебного курса. Это связано с тем, что осуществление безналичных расчетов относится к числу банковских операций (ст. 5 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. (в ред. от 21.03.2002) «О банках и банковской деятельности»), т. е. к банковскому праву, в определенной части к налоговому, бюджетному и валютному праву; кроме того, вопросы расчетов затрагиваются при рассмотрении разделов о государственных и муниципальных расходах и о финансах государственных и муниципальных предприятий. К тому же в сферу рассмотрения неизбежно вовлекаются нормы гражданско-правовой природы, регулирующие основную массу расчетных отношений.
   8. Правовое регулирование рынка ценных бумаг. Правовой режим ценных бумаг как объектов гражданских прав преимущественно определяется гражданско-правовыми нормами. Вопросы эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг в силу ст. 124–126 и др. ГК РФ также подвержены гражданско-правовому регулированию. Лишь определенные отношения, связанные с организацией эмиссии этих специфических ценных бумаг, входят в состав комплексной отрасли финансового права, но не как самостоятельный элемент, а как одна из составных частей российского бюджетного права (гл.14 БК РФ, Федеральный закон от 29 июля 1998 г. «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»[264]). Заслуживает положительной оценки то обстоятельство, что в большинстве курсов по финансовому праву правовое регулирование рынка ценных бумаг (обращения ценных бумаг) не выделяется в качестве самостоятельного института. Обычно соответствующие вопросы рассматриваются либо в рамках бюджетного права, либо в качестве самостоятельного раздела, именуемого «правовое регулирование государственного и муниципального кредита». Нам, таким образом, кажется более обоснованным первый подход.
   9. Правовое регулирование финансов государственных и муниципальных предприятий. Совокупность норм, регулирующих формирование фондов денежных средств организаций, основанных на государственной и муниципальной форме собственности (унитарных предприятий, казенных предприятий, а также учреждений), не может, на наш взгляд, претендовать на образование отдельного раздела в рамках комплексной отрасли финансового права. Эти нормы фактически распределяются (и «без остатка») между тремя основными отраслями: гражданским правом (ст. 113–115, гл. 19 и др. ГК РФ), налоговым правом (имеются в виду положения НК РФ и специальных законов, определяющие взимание налогов и сборов с подобных субъектов) и бюджетным правом (ст. 41–42, 51, 55, 57, 60, 62, 68, 70–73, 77, 118, 152, 161, 177–178 и др. БК РФ).
   Симптоматично, что во многих работах последнего времени признается комплексность института правового регулирования государственных и муниципальных предприятий. Вместе с тем иногда утверждается, что «некоторые правовые нормы порождают финансовые правоотношения в сфере государственных и муниципальных финансов, которые не включаются ни в один из известных финансово-правовых институтов». К числу подобных правоотношений относят: а) правоотношения между уполномоченным государственным органом и казенным предприятием по поводу установления последнему норматива распределения прибыли; б) правоотношения между казенным предприятием или государственным (муниципальным) унитарным предприятием и всеми другими субъектами, обязанными не препятствовать реализации этими предприятиями своего права на соответствующее распределение прибыли[265]. Именно перечисленные отношения предлагается признать, скажем так, центром предмета правового регулирования рассматриваемого института.
   На наш взгляд, первая группа указанных отношений (правоотношений) подчиняется правовому режиму гражданского, бюджетного права и в некоторой части – административного права, не образуя при этом предмета регулирования самостоятельного финансово-правового института. Действительно, с одной стороны, установление норматива распределения прибыли казенному предприятию – это реализация государством (муниципальным образованием) правомочий, вытекающих из права публичной собственности (ст. 115, 296–297 ГК РФ). С другой стороны, решение об установлении норматива распределения прибыли – это акт, определяющий, среди прочего, размеры неналогового дохода бюджета от некоторого объекта (или объектов) публичной собственности в текущем финансовом году (ст. 42, 51 и др. БК РФ, п. 15 «Порядка планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)», утвержденного постановлением от 6 октября 1994 г. Правительства РФ[266]). В то же время процесс распределения прибыли на казенном предприятии опосредован содержанием плана – заказа и плана развития завода, которые представляют собой административные акты об управлении публичной собственностью (см.: п. 3–4, 5–9 указанного выше Порядка). Далее. Что же касается второй группы названных отношений, то они проявляют себя как типичные абсолютные гражданско-правовые отношения, а именно – соответствующие вещные отношения (они выражают сущность институтов хозяйственного ведения и оперативного управления) (ст. 294–299, 305 и др. ГК РФ). Нет юридических оснований относить последнюю группу указанных отношений к финансовым.
* * *
   Изложенное выше демонстрирует лишь общие тенденции изменения предмета и системы финансового права на современном этапе; эти изменения обусловливают, в свою очередь, дополнительные предпосылки для формирования российского налогового права как целостной и относительно автономной системы правового регулирования – самостоятельной отрасли права. Дальнейшее исследование теории налогового права должно быть сопряжено с детальным рассмотрением соответствующих системообразующих факторов этого правового образования (функции, предмет налогового права) и признаков юридического своеобразия данной отрасли (метод, принципы, основные категории, презумпции и отраслевые юридические конструкции).

Раздел III
Системообразующие факторы налогового права и признаки его юридического своеобразия

Глава 5
Функции и предмет российского налогового права

   Право – это функциональная регулирующая система, и потому ее строение воплощает в себе особенности тех функций, которые осуществляются на отдельных участках правового регулирования[267]. По этой причине можно также утверждать, что обособление правовых общностей так или иначе вызвано своеобразием функций, осуществляемых определенным участком правовой системы[268]. Вместе с тем в отечественном правоведении нет единства мнений по поводу функций права. Сложились два основных направления их трактовки. Одни ученые, анализируя функции права, рассматривают их как функции правового воздействия, другие – как функции правового регулирования. В российской юридической науке, как известно, термины «правовое воздействие» и «правовое регулирование» используются для обозначения различных явлений. Термины «влияние», «воздействие» права употребляются как более широкие понятия, нежели термин «правовое регулирование». Право, как и всякое социальное явление, воздействует и влияет на другие социальные явления. Правовое регулирование как разновидность воздействия предполагает использование специальных правовых средств[269].
   Ю. Г. Ткаченко, выступая как сторонница первого направления научной мысли, отмечает, что при определении функций предпочтительнее говорить о правовом воздействии, а не о правовом регулировании, так как это дает основание ставить вопрос о более широком рассмотрении действия права в соответствующей социальной сфере. В связи с этим данный автор приходит к убеждению, что более точным является определение функций права как конкретной роли (действия) права по организации общественных отношений в существующих сферах социальной жизни[270]. Сходной позиции придерживается Т. Н. Радько, посвятивший проблеме функций права специальное исследование. Он понимает под ними основные направления воздействия права на общественные отношения, обусловленные его сущностью и социальным назначением[271].
   В. М. Горшенев, напротив, считает, что проблема функций права должна отражать направления правового регулирования в узком и специально-нормативном смысле. Функции права в узком (специально-нормативном) смысле раскрывают возможности собственно правового регулятивного воздействия, показывают, как проявляется социальное назначение права. Данный ученый подразделяет функции права на две позитивные (статическую и динамическую) и одну негативную[272]. Сходной позиции придерживается С. С. Алексеев. Он предлагает различать общесоциальную функцию права, а также его социально-политические и социально-юридические функции. В свою очередь социально-юридические функции делятся на регулятивные (статическая и динамическая) и охранительные[273]. Таким образом, сторонники рассматриваемого подхода понимают под юридическими функциями права, прежде всего, «способ организации правом общественных отношений», ставят акцент не на содержательном, а на формальном компоненте соответствующей проблемы[274].
   В работах многих зарубежных юристов функции права связываются с его конкретными прагматическими задачами. Так, по мнению итальянского ученого С. Котта, задачи права выражаются в его функциях, «которыми мы считаем целесообразным наделить право, чтобы достичь определенных целей»[275]. Общей тенденцией, прослеживающейся во многих работах зарубежных ученых по философии и социологии права, является указание на существенное изменение функций права в последние годы. Становится практически общепризнанной концепция, согласно которой в современном социальном государстве подвергается коренному пересмотру само понимание функций права. Если в «классическом», либеральном государстве оно основывалось на оценке права исключительно как «сторожа публичного порядка», то в настоящее время все большую поддержку находит тезис о необходимости видеть в праве не пассивную, а активную систему контроля, который главным образом направлен на стимулирование социально желаемого поведения. В связи с этим в американской юридической доктрине резюмируется, что «большинство из всех специфических функций права подпадают под общую определяющую функцию – социального контроля»[276].
   На наш взгляд, рассматривая проблему функций любой отрасли права, необходимо различать функции, имеющие содержательный и инструментальный характер. Содержательные функции (функция) выражают социальное назначение данной отрасли права и напрямую увязаны с ее предметом. Инструментальные функции, как правило, присущи отдельным элементам (подотраслям, институтам) отрасли, они призваны обеспечить реализацию основной, содержательной функции определенного правового образования.
   

notes

Примечания

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

   См., напр.: Витте С. Ю. Конспект лекций о государственном хозяйстве. СПб, 1914. С. 2. – Так, С.Ю. Витте науку о финансах предлагает определить как «науку о способах наилучшего добывания материальных средств государством и целесообразной организации расходования их для осуществления высших задач государственного союза, или, короче, как науку о способах наилучшего удовлетворения материальных потребностей государства…». Отчасти такой же поход встречаем в трудах B. А. Лебедева, И. И. Янжула, И. Х. Озерова и др. Такие же концепции господствуют в зарубежной финансовой науке в конце ХIХ – начале ХХ вв. См.: Кауфман Р. фон. Финансовое хозяйство органов местного самоуправления в Англии, Франции и Пруссии / Пер. с нем. В. И. Браудо. Т. 1. СПб., 1910. С.1–2., а также работы основателей финансовой науки А. Вагнера, К. Рау, Л. Штейна, Р. Салерно, Ф. Нитти, Л. Болье и многих других.

21

22

23

   Чистый доход общества, выступавший в форме чистого дохода отдельных производственных объединений, предприятий и хозяйственных организаций, подразделялся на централизованный доход государства – налог с оборота и прибыль этих предприятий. Налог с оборота поступал в централизованный фонд денежных средств по мере реализации товаров. Прибыль производственных объединений, предприятий и хозяйственных организаций в значительной степени распределялась и использовалась в отраслях народного хозяйства. После внесения в государственный бюджет первоочередных платежей из прибыли (платы за производственные фонды и нормируемые оборотные средства, фиксированных (рентных) платежей) она направлялась на финансирование государственных капитальных вложений; погашение банковских кредитов; уплату процентов за кредит; прирост нормативов собственных оборотных средств; в единый фонд развития науки и техники, образуемый в министерстве (ведомстве); в фонды: материального поощрения, социально-культурных мероприятий и жилищного строительства, развития производства; на покрытие убытков от эксплуатации ЖКХ; в резерв министерства (ведомства) и на другие плановые затраты в соответствии с действовавшим законодательством. Оставшаяся часть прибыли перечислялась в централизованный фонд денежных средств государства в форме платежей свободного остатка прибыли или отчислений от прибыли. См. подробнее, напр.: Лыкова Л. Н. От нормативов к налогообложению (распределение доходов предприятий). М., 1991. С.12–53; Сорокин В. А. Платежи предприятий в бюджет (вопросы теории и практики). М., 1983. С.10–12 и др.

24

25

26

27

28

29

30

31

32

33

   См.: Жувенель Б. де Этика перераспределения. М., 1995. С. 25–26. Американский социолог Р. Нисбет также указывает: «…Когда-то целью налогообложения было простое накопление денег, достаточных для обеспечения государственных расходов. Теперь оно направлено на реконструкцию экономических и социальных условий… Перераспределение дохода, собственности и других вещей с помощью налоговой системы стало одной из важнейших задач» (Пронин С. В. Критика буржуазных концепций распределения доходов. М., 1978. С. 213.).

34

35

36

37

38

39

   Активное использование в современной экономике регулирующих налогов дает основание некоторым ученым даже утверждать, что «…налог стремится к потере своего фискального характера. Под сложным влиянием политических идей и новой финансовой экономики основными кажутся характеристики и экстрафискальные проявления налога, и едва ли он интересен как поставщик бюджетов» (Trotabas L., Cotteret J.-M. Droit fisсal. 8-e éd. Paris: Dalloz, 1997. P. 7–8.). Полагаем, для таких категоричных утверждений, безусловно, нет оснований. Необходимо различать экономические и социальные эффекты, неизбежные при действии любого налога, даже если он установлен исключительно для достижения целей пополнения бюджета, и целенаправленные воздействия на социальную систему при помощи налога. См.: Williams D. W., Morse G. Principles of tax law. 4th ed. London: S&M, 2000. P. 4–6.

40

41

42

   Имеется точка зрения, подкрепляемая примерами из римского права, о том, что фискальное право изначально формировалось как автономная (самостоятельная) отрасль. А. Бурдезе отмечает, что в процессе постепенного огосударствления фиска, «начиная с первых императоров, вырисовывается особый правовой режим, связанный с фиском, который отличается от общего частного права» (Burdese A. Voce «Fisco»: Enciclopedia del diritto. XVII. Milano: Giuffrè, 1968). Н. Д’Амати полагает: «…фискальное право имеет в римской юридической мысли собственные свойства, которые, с одной стороны, приводят к необходимости исключить его принадлежность к сфере публичного права, а, с другой стороны, не позволяют считать его простой частью частного права…» (D’Amati N. Il diritto tributario: Trattato di diritto tributario / Diretto da A. Amatucci. Annuario. Padova: CEDAM, 2001. P. 39). См. также по этой проблеме: Суворов Н. С. О юридических лицах по римскому праву. М., 2000. С. 189–192.

43

44

45

46

47

48

49

   Сonclusion Corneille sous Conseil d’Etat 21.01.1921 г., Syndicat des agents généraux des compagnies d’assurances du territoire de Belfort. Один из примеров применения на практике указанной налогово-правовой концепции не так давно обсуждался на страницах российской периодической печати. В 1994 г. Олдрич Эймс, занимавший ранее высокий пост в ЦРУ, был осужден к пожизненному заключению за шпионаж в пользу СССР. После вынесения приговора Службой внутренних доходов США был предъявлен иск о довзыскании сумм сокрытых налогов. По мнению истца, О. Эймс задолжал в бюджет более 400 тыс. долларов, поскольку скрыл от налогообложения «гонорары», полученные от иностранной разведки (использован пример из работы: Налоговое право / Под ред. С. Г. Пепеляева. М., 2000. С. 148).

50

51

52

53

54

55

56

57

58

59

60

61

62

63

64

65

66

67

68

69

70

71

72

73

   Ibid. Р. 10 и сл. «Именно так, – разъясняют свою позицию ученые, – административное право регулирует некоторые ситуации (ответственность и ее виды, контракты и т. д.) иначе, чем частное право. Даже при отсутствии прямого указания на этот счет в законе нет необходимости обязательно прибегать (для урегулирования соответствующих ситуаций. – Д. В.) к частному праву, – применяется административное право, и это случается не потому, что оно воспринимается как необходимо обязательное, а потому, что административный судья считает, что именно положения административного права подлежат применению в данной ситуации исходя из общих принципов права. Точно так же должно быть в отношении налогового права, если и оно будет восприниматься как автономная дисциплина».

74

75

76

77

78

79

80

81

   Напротив, как и многие другие отрасли, налоговое право не может обойтись в некоторых случаях без использования юридических фикций. Приведенные же ранее примеры, объясняемые с точки зрения «реализма» налогового права (обложение налогом доходов, добытых преступным путем и т. п.), являются, на наш взгляд, лишь результатом применения базовых налогово-правовых принципов: экономической обоснованности налогообложения, всеобщности и равенства. Данные принципы имеют конституционные основания. Следовательно, можно говорить только об экономическом «реализме» налогового права, т. е. об экономической обоснованности налогово-правовых норм и правил.

82

   Если обратиться к примеру, который разбирают П. М. Годме, Ж.Молинье (определение налогооблагаемого дохода), то следует отметить, что во французском гражданском праве доход определяется как «сумма денег, периодически выплачиваемая из постоянного источника». Если это определение будет взято за основу налоговым правом при определении объекта налогообложения по подоходному налогу, то очевиден ущерб экономике, который будет нанесен таким решением. В целях избежания налогообложения выплата дохода в натуральной форме или путем оказания услуг и выполнения работ станет повсеместной. Пострадают не только интересы бюджета, но и режим законности: налоговая система будет стимулировать уклонение от налогов. Следовательно, изменение налоговым правом содержания сложившихся в других отраслях права категорий связано не столько с необходимостью повышения доходности налогов, сколько с объективной потребностью обеспечить экономическую обоснованность налога, его «нейтральность».

83

84

85

86

87

88

89

90

91

92

93

94

95

   В частности, как отмечает С. В. Жестков, выводы суда по делу IRC v Duke of Westminster, рассмотренного в 1936 г. Палатой лордов Великобритании, легли в основу «традиционного» или «вестминстерского» подхода. Судебные инстанции в данном деле пришли к выводу о том, что «…любое лицо вправе организовать свои дела таким образом, чтобы налоги, взимаемые в соответствии с законодательством, оказались бы меньше, чем они были бы в обычной ситуации». (Налоговое право / Под ред. С. Г. Пепеляева. С. 579.) В связи с этим в Великобритании уделяется большое внимание вопросам налогового планирования, т. е. деятельности по минимизации налогообложения (обходу налогов, не признаваемому противоправным). См., напр.: Thorn-hill A. R. Prosser K. Tax planning with precedents. 11 ed. London: S & M, 2001. Рассматривая данную проблему, английские специалисты Д. Вильямс, Дж. Морс отмечают: считается, что Великобритания страдает от экономически ненейтральных («искажающих» поведение налогоплательщика) налогов (Williams D. W., Morse G. Op. cit. P. 6).

96

97

98

99

100

101

102

103

104

105

106

107

108

109

110

111

112

113

114

115

116

117

118

119

120

121

122

123

124

125

126

127

128

129

130

131

132

133

134

135

136

137

138

   В теоретико-познавательном (гносеологическом) толковании объективация субъекта означает отражение мышлением объективных явлений. Субъективация же объекта – это выражение его в форме человеческой (субъективной) мысли: понятия, идеи. В контексте практики под объективацией субъекта понимают воплощение человеческих (субъективных) знаний, идей в реальную деятельность человека и в предметные ее результаты. (Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Указ. соч. С. 78.)

139

140

141

142

143

144

   Как было отмечено, иногда в качестве объекта финансовой деятельности, т. е. объекта в структуре «финансовых» субъектно-объектных отношений предлагается видеть определенные экономические отношения, отношения собственности. Однако насколько правомерен такой подход? Социальная деятельность всегда воздействует через волю и сознание отдельных людей. Воздействие на систему экономических отношений является суммарным результатом данных единичных воздействий, причем результатом не всегда прогнозируемым.

145

146

147

148

149

150

151

152

153

154

155

156

157

158

159

160

161

162

163

164

   Действительно, обоснование категории «финансовая деятельность» в качестве основополагающей для финансово-правовой науки уводит на второй план наиболее важные вопросы, требующие теоретической и практической проработки: защита прав участников финансовых отношений, гарантии реализации их прав и обязанностей и т. д. Эти моменты, как подсказывает опыт других отраслевых юридических наук, могут быть подробно исследованы с использованием устоявшихся юридических категорий: «нормы» и «принципы права», «субъекты права», «правоотношение», «субъективные права» и «обязанности» и т. д.

165

166

167

   В науке давно отмечена необходимость координации экономических и правовых исследований в сфере финансов: Ровинский Е. А. Социалистические финансы и финансовое право // Советское государство и право. 1980. № 8. С. 43–48. Возможно, настало время для нового уровня интеграции усилий экономических, юридических и политических и иных наук в исследовании этого феномена в рамках единой дисциплины – «Публичные финансы». Однако такой подход не означает подчинение юридической составляющей указанной научной дисциплины экономическим подходам. Иные предложения на этот счет в свое время высказывались экономистами. См.: Ровинский Н. Н. О финансовом праве (предмет, система, источники и место среди других отраслей советского права) // Научные записки. Всесоюзный заочный финансово-экономический институт / Отв. ред. В. М. Бузырев. Вып. 1. М., 1946. С. 73.

168

169

170

   1) Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 91–103 и сл.;
   2) Предмет советского финансового права // Советское государство и право. 1940. № 3. С. 29–48; Халфина Р. О. К вопросу о предмете и системе советского финансового права // Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952. С. 182–214; Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства. М., 1983 и др.

171

172

173

174

175

176

177

178

179

   Л. И. Дембо считал целесообразным в качестве предпосылок для выделения отрасли права, кроме предмета правового регулирования (соответствующей области общественных отношений), учитывать: наличие определенного единства в данном комплексе общественных отношений и политическую заинтересованность государства в самостоятельном его регулировании. Дембо Л. И. О принципах построения системы права // Советское государство и право. 1956. № 8. С. 91.

180

181

182

183

184

   Финансовое право / Под. ред. Н. И. Химичевой. 2-е изд. М., 1999. С. 48. При этом Н. И. Химичева отмечает: «В последнее время некоторые крупные подразделения финансового права стали именоваться его подотраслями – бюджетное право, налоговое право. При этом подотрасли могут входить в раздел, например, налоговое право – в раздел «Правовое регулирование государственных и муниципальных доходов», состоящий как из институтов налогового права, так и из институтов неналоговых доходов. Однако в целом по финансовому праву такой последовательной группировки правовых норм по разделам, подотраслям, институтам пока еще не имеется» (С. 48).

185

186

187

188

189

190

191

192

   Финансовое право трактовалось как образование, объединяющее конституционные, административные и гражданско-правовые нормы. См.: Райхер В. К. Указ. соч. С. 191–193; Гуревич И. С. Очерки советского банковского права. С. 25 и сл. – Отметим, что на современном этапе также, например, В.К. Андреев определяет финансовое право как комплексную отрасль, отождествляя его при этом с финансовым законодательством. См.: Андреев В. К. Проблемы единства отрасли финансового законодательства и правовые полномочия Счетной палаты РФ // Вестник института права СГЭА: Актуальные проблемы правоведения. 2002. № 2. С. 98–101.

193

194

195

196

197

198

   Ролевую дифференциацию субъектов в трудовом праве выражают, прежде всего, два фундаментальных понятия, используемых для обозначения типовых участников трудового правоотношения, – это понятия «работодатель» и «работник». (См.: Бегичев Б. К. Трудовая правоспособность советских граждан. М., 1972. С. 6–64 и сл; Головина С. Ю. Понятийный аппарат трудового права. Екатеринбург, 1997. С. 14–15 и др.). Дифференциация субъектного состава имеет место и в гражданском праве. См.: Яковлев В. Ф. Общая часть гражданского права в современном законодательстве и юридической практике. Свердловск, 1979. С. 19–40.

199

200

201

202

203

   Вместе с тем формирование общей части нельзя трактовать лишь как прием законодательной техники, поскольку обособление общей части происходит не только по форме (помещение ее норм в особом подразделении кодифицированного акта), но прежде всего по содержанию (формирование особых норм и институтов, обладающих свойством регулировать не отдельные виды, а все или значительную часть отношений данной отрасли) (Яковлев В. Ф. Указ. соч. С. 5.).

204

205

206

207

208

209

210

211

212

213

214

215

216

217

218

219

220

221

222

223

224

225

226

227

228

229

230

231

232

233

234

235

   В статье 22 названного Закона закреплено положение, имеющее особую роль для предотвращения подобных негативных явлений. Согласно этой статье Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования дефицита федерального бюджета, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете. Банк России не вправе предоставлять кредиты для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

236

   Согласно ст. 35 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» к подобным инструментам и методам относятся: 1) процентные ставки по операциям Банка России; 2) нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования); 3) операции на открытом рынке; 4) рефинансирование кредитных организаций; 5) валютные интервенции; 6) установление ориентиров роста денежной массы; 7) прямые количественные ограничения; 8) эмиссия Банком России облигаций от своего имени.

237

238

239

240

241

242

243

244

245

246

247

248

249

250

251

252

   В этом отношении весьма показательно специальное указание, содержащееся в ч. 2 ст. 26 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», по поводу того, что налоги и сборы уплачиваются Банком России в соответствии с НК РФ, т. е. по общему правилу, в общеустановленном порядке. См. также об организационно-правовой форме Банка России как юридического лица: Филатов Ю. В. Указ. соч. С. 10; Бородина Н. М. Правовое регулирование деятельности территориальных учреждений Центрального банка РФ. Автореф. дисс. …канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 8–13 и др.

253

   Вместе с тем в последнее время наблюдается усложнение и дальнейшее развитие банковского законодательства, формирование специфических положений о банковском регулировании и надзоре, об особых санкциях, применяемых за нарушение банковского законодательства и т. п. (гл. 10 и др. Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»). В связи с этим нельзя исключить в дальнейшем формирование самостоятельной основной отрасли банковского права.

254

255

   СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. – 1463. – Вместе с тем всеобщее обязательное страхование (как государственное, так и частное) может быть основано и на использовании гражданско-правового инструментария. В этом случае страхователь сохраняет право выбора страховщика (страховой организации), условия их взаимоотношений регламентируются публичным договором и т. д. См., напр.: ст. 4–17 Федерального закона от 25 апреля 2002 г. «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» // СЗ РФ. 2002. № 18. Ст. 1720.

256

257

258

259

260

261

262

263

264

265

266

267

268

269

270

271

272

273

274

275

276

комментариев нет  

Отпишись
Ваш лимит — 2000 букв

Включите отображение картинок в браузере  →