Интеллектуальные развлечения. Интересные иллюзии, логические игры и загадки.

Добро пожаловать В МИР ЗАГАДОК, ОПТИЧЕСКИХ
ИЛЛЮЗИЙ И ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНЫХ РАЗВЛЕЧЕНИЙ
Стоит ли доверять всему, что вы видите? Можно ли увидеть то, что никто не видел? Правда ли, что неподвижные предметы могут двигаться? Почему взрослые и дети видят один и тот же предмет по разному? На этом сайте вы найдете ответы на эти и многие другие вопросы.

Log-in.ru© - мир необычных и интеллектуальных развлечений. Интересные оптические иллюзии, обманы зрения, логические флеш-игры.

Привет! Хочешь стать одним из нас? Определись…    
Если ты уже один из нас, то вход тут.

 

 

Амнезия?   Я новичок 
Это факт...

Интересно

Собаки унюхивают места, где проходил электрический ток, а также – человечьи отпечатки пальцев недельной давности.

Еще   [X]

 0 

Оплата служебной деятельности государственных гражданских служащих России: история, практика, эксперименты, перспективы (Чекин Михаил)

автор: Чекин Михаил категория: Бухучет

В монографии рассматривается один из самых сложных и непроработанных вопросов в системе государственной службы – оплата служебной деятельности государственных гражданских служащих. Предложения по совершенствованию системы организации оплаты служебной деятельности государственных гражданских служащих, высказанные на основе глубокого анализа как ранее действующих, так и применяемых в настоящее время схем оплаты, направлены на устранение выявленных недостатков и создание высокоэффективной модели построения государственной службы. Одной из важнейших задач является повышение результативности деятельности государственных гражданских служащих и всей государственной службы в целом. Автор обращается к теоретическим посылам организации заработной платы в системе государственной службы с учетом классической тарифной системы оплаты труда, что является серьезной новацией. На примере территориальных органов ряда федеральных органов исполнительной власти рассматривается возможность реализовать на практике оплату труда гражданских служащих государственных органов в зависимости от установленных для них показателей результативности и эффективности профессиональной деятельности. Впервые раскрываются специфичные, практически не затрагиваемые в СМИ проблемы оплаты служебной деятельности государственных гражданских служащих государственных органов, находящихся за пределами Российской Федерации, а также в северных и других труднодоступных районах нашей страны.

Год издания: 2014

Цена: 121 руб.



С книгой «Оплата служебной деятельности государственных гражданских служащих России: история, практика, эксперименты, перспективы» также читают:

Предпросмотр книги «Оплата служебной деятельности государственных гражданских служащих России: история, практика, эксперименты, перспективы»

Оплата служебной деятельности государственных гражданских служащих России: история, практика, эксперименты, перспективы

   В монографии рассматривается один из самых сложных и непроработанных вопросов в системе государственной службы – оплата служебной деятельности государственных гражданских служащих. Предложения по совершенствованию системы организации оплаты служебной деятельности государственных гражданских служащих, высказанные на основе глубокого анализа как ранее действующих, так и применяемых в настоящее время схем оплаты, направлены на устранение выявленных недостатков и создание высокоэффективной модели построения государственной службы. Одной из важнейших задач является повышение результативности деятельности государственных гражданских служащих и всей государственной службы в целом. Автор обращается к теоретическим посылам организации заработной платы в системе государственной службы с учетом классической тарифной системы оплаты труда, что является серьезной новацией. На примере территориальных органов ряда федеральных органов исполнительной власти рассматривается возможность реализовать на практике оплату труда гражданских служащих государственных органов в зависимости от установленных для них показателей результативности и эффективности профессиональной деятельности. Впервые раскрываются специфичные, практически не затрагиваемые в СМИ проблемы оплаты служебной деятельности государственных гражданских служащих государственных органов, находящихся за пределами Российской Федерации, а также в северных и других труднодоступных районах нашей страны.
   Монография предназначена как для руководителей, так и для специалистов в сфере государственного и муниципального управления, для лиц, занятых вопросами организации заработной платы на предприятиях, в учреждениях и государственных органах, а также для студентов вузов, обучающихся на факультетах экономики, финансов, экономики труда, государственного и муниципального управления.


Чекин Михаил Алексеевич Оплата служебной деятельности государственных гражданских служащих России: история, практика, эксперименты, перспективы

   Рецензент:
   профессор кафедры государственной и муниципальной службы факультета государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ
   В. А. Январев

   © Чекин М. А., 2014
   © Оформление. Издательский дом Высшей школы экономики», 2014
* * *
   Посвящается моим друзьям-соратникам, стоявшим у истоков современного российского законодательства о государственной гражданской службе – А. Г. Барабашеву, Р. И. Кортаве, А. С. Петрову, П. Ю. Чинилину, В. А. Январеву

Введение

   Работа затрагивает один из самых сложных на практике и в научном плане непроработанных в системе государственной службы вопросов оплаты служебной деятельности государственных гражданских служащих. Система этой службы начала формироваться после утверждения в 2003 г. федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» и, естественно, как и любое молодое значительное явление имеет ряд нерешенных проблем.
   Анализу этих проблем, а также выработке предложений по их устранению и обустройству высокоэффективной модели построения государственной службы посвящена данная монография.
   Одним из краеугольных камней в этом здании, по мнению автора, является решение вопросов повышения результативности деятельности государственных гражданских служащих, а в конечном итоге повышения эффективности и всей государственной службы в целом.
   В данной работе автор обращается к теоретическим посылам организации заработной платы в системе государственной службы с учетом классической тарифной системы оплаты труда, что впервые среди других авторов, высказывающихся по вопросам стимулирования труда государственных служащих, является серьезной новацией.
   Кроме того, на примере территориальных органов ряда федеральных органов исполнительной власти показана возможность на практике осуществить ранее недостижимую задачу оплаты труда гражданских служащих государственных органов в зависимости от установленных для них показателей результативности и эффективности профессиональной деятельности. Не смотря на то, что в основе данной практики материального стимулирования работников лежит выделение на эти цели дополнительных бюджетных средств, те организационные и методические подходы к решению задачи построения системы премирования гражданских служащих за результаты работы, предложенные Правительством Российской Федерации в порядке эксперимента для отдельных федеральных органов исполнительной власти и проанализированные здесь, вполне показательны и могут быть применены другими органами, выполняющими как функции по оказанию государственных услуг, так и влияющими на рост дополнительных доходов в бюджет и валового продукта в целом в нашей стране.
   Впервые автор раскрывает такие специфичные и практически не освещаемые в средствах печати и массовой информации проблемы оплаты служебной деятельности государственных гражданских служащих государственных органов, находящихся за пределами Российской Федерации, а также в Северных и других труднодоступных районах нашей страны.
   Предложения по совершенствованию системы организации оплаты служебной деятельности государственных гражданских служащих, высказанные на основе глубокого анализа как ранее действующих схем оплаты гражданских служащих, так и применяемых в настоящее время, направлены на устранение выявленных недостатков.

Вместо предисловия

   Я давно вынашивал идею написания монографии по вопросу оплаты труда государственных служащих, занятых в органах власти. Работая в Аппарате Правительства страны с 1994 г. и одновременно являясь членом экспертной группы, образованной совместным решением Администрации Президента и Аппарата Правительства России, для разработки законодательных и иных нормативных правовых актов государственной службы, осуществить эту цель не представлялось возможным. Однако за это время у меня накопилось достаточно много научного, исторического и практического материала, касающегося теории экономики труда, вопросов поступления, прохождения и завершения государственной службы. После ухода в отставку этот богатый материал использовался мною при подготовке ряда курсов лекций для студентов как Высшей школы экономики, так и Московского государственного университета, а также при написании большого количества статей, касающихся государственной службы. Знакомясь с публикациями разных авторов по вопросам гражданской службы, я пришел к убеждению, что необходимо самому дать оценку проделанного когда-то как с моим участием, так и другими специалистами. К такому шагу меня подтолкнули и многочисленные тенденциозные публикации по вопросам государственной службы людей, которые в свое время лишь со стороны наблюдали за трудной и во многом неблагодарной деятельностью разработчиков – проектировщиков федеральных законов, указов и постановлений Президента и Правительства. Профессионально занимаясь вопросами труда и заработной платы с 1969 г., а также непосредственно проблемами государственной службы более 18 лет, мне, представляется, есть что сказать и специалистам в этой области, и рядовому читателю. Учитывая, что в период с конца 1991 г. до принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации принимаемые на всех уровнях власти решения, как правило, не публиковались, автор в монографии использовал архивные материалы, в том числе собственные.
М. А. Чекин, действительный государственный советник Российской Федерации 3-го класса

Глава 1. Исторические и теоретические аспекты организации системы оплаты труда государственных служащих

1.1. Из истории формирования государственной службы России после 1991 г.

   Одним из первых нормативных актов современной России о государственной службе явился Указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». До этого периода в СССР термин «служба» применялся в официальных документах лишь в отношении военной службы, а также службы в органах внутренних дел, в частности в милиции. Правда, исторической справедливости ради следует отметить, что в документах начала советского периода применялось словосочетание «государственная служба». Это были скорее всего материалы, подготовленные, как правило, бывшими царскими спеца ми – юристами, имеющими большой опыт подготовки законодательных актов «О службе гражданской», просуществовавшей еще со времен Петра I до конца 1917 г. Во «Временных правилах о службе в государственных учреждениях и предприятиях», утвержденных декретом Совета Народных Комиссаров РСФСР 21 декабря 1922 г. за подписью В. И. Ленина, была определена норма, запрещающая «состоять на государственной службе в одном учреждении или предприятии лицам, соединенным между собою близким родством или свойством (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а равно братья, сестры, родители и дети супругов), в случае если одновременное состояние их на службе связано с подчиненностью или под контрольностью одного из них другому»[1].
   В дальнейшем, вплоть до 1992 г., во всех нормативных правовых актах бывшего Союза ССР, касающихся деятельности лиц, занятых в органах государственного управления, применялся единый термин для всех структур – «работа».
   Указ Президента Российской Федерации 1992 г., как в нем было обозначено, являлся временным и утверждался на период до принятия Закона о государственной службе Российской Федерации. Следует отметить, что принятый указ, к сожалению, не применялся, так как не имел каких бы то ни было практических или юридических последствий и являлся лишь неким «популистским ходом» тогдашнего Президента России Б. Н. Ельцина. Нормативный акт не раскрывал содержащихся в нем основных понятий, таких как государственная служба или государственный служащий. Следовательно, такой документ не мог применяться к системе, которая еще не была создана, и к тем лицам, статус которых не был определен.
   Исходя из времени принятия первого документа о государственной службе, можно сказать, что государственная гражданская служба современной России еще очень молода. Естественно, что, как и для любого нового института, этой службе присущи определенные недостатки, или, как говорят, «болезни роста». Они проявляются и в настоящее время в виде недостаточной развитости нормативного обеспечения гражданской службы, распыленной управляемости служебными отношениями, невысокой эффективности деятельности самих служащих, отсутствия системы оценки этой эффективности и т. д. Все эти проблемы предстоит еще преодолеть, в том числе с помощью материальных и моральных стимулов, внедрения научно обоснованной организации оплаты служебной деятельности государственных гражданских служащих и многих других методов и механизмов управления системой государственной гражданской службы.
   Рассматривая в историческом контексте вопросы совершенствования системы оплаты служебной деятельности гражданских служащих, со временем мы убеждаемся в правильности выбора одних направлений избранного пути и нецелесообразности других. Важным ориентиром верного направления улучшения работы всей системы гражданской службы, по нашему мнению, должны быть отлаженность механизма деятельности государственных органов, престиж страны на международной арене, рост уровня жизни населения страны.
   С 1 декабря 1992 г. в высших органах представительной и исполнительной власти Российской Федерации, центральных органах федеральной исполнительной власти, государственных органах представительной и исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных округов, Советах народных депутатов и администрациях Москвы и Санкт-Петербурга, других городов, районов, сельских районов, городских и сельских поселков совместным Постановлением Президиума Верховного Совета Российской Федерации и Правительства Российской Федерации от 30 декабря 1992 г. № 4249-I и № 1042 «Об упорядочении оплаты труда работников органов представительной и исполнительной власти» (далее – Постановление от 30 декабря 1992 г. № 4249-I и № 1042) были введены, впервые после распада Союза ССР, единые условия оплаты труда работников органов государственного управления России.
   С принятием Конституции Российской Федерации, закрепившей структуру органов государственной власти в стране по трем ветвям – законодательной, исполнительной и судебной, изменились и многие подходы самого государственного строительства.
   В советский период все решения, регламентирующие оплату труда граждан, принимались только союзными органами, а союзные рес публики, включая и РСФСР, были не вправе самостоятельно принимать собственные решения о размере оплаты труда работников.
   Постановление от 30 декабря 1992 г. № 4249-I и № 1042 при этом во многом повторяло подходы к построению схемы оплаты труда работников органов управления, применяемые в СССР (терминологически данный акт касался вопросов заработной платы работников органов государственного управления, как и прежде в нем применялось то же распределение регионов по группам по оплате труда, те же показатели для отнесения городов к группам по оплате труда руководящих работников, те же «вилки» должностных окладов, тот же порядок повышения этих окладов, а именно: всем в одинаковом размере, правда называемый по-новому индексацией, и т. п.). Все эти решения, как уже отмечалось, были присущи документам, регламентирующим вопросы заработной платы.
   Кроме утверждения должностных окладов данное решение устанавливало для работников органов представительной и исполнительной власти надбавки за сложность, напряженность, высокие достижения в труде и специальный режим работы в размере 50 % должностного оклада. Также предусматривалось премирование и оказание работникам материальной помощи. При формировании фонда оплаты труда указанных работников выделялись определенные средства на выплату:
   • премии – в размере трех должностных окладов в год;
   • надбавки за сложность, напряженность, высокие достижения в труде и специальный режим работы – в размере одного должностного оклада в год;
   • материальная помощь – в размере двух должностных окладов в год.

   Таким образом, на одного работника государственного органа планировались выплаты сверх должностного оклада в размере 33 % оклада в месяц.
   Приведенные условия оплаты труда на федеральном уровне действовали вплоть до апреля 1997 г. Что же касается субъектов Российской Федерации, то постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации и Правительства Российской Федерации действовало там, примерно, до конца 1995 г. О причинах, по которым действие нормативного правового акта об условиях оплаты труда работников органов представительной и исполнительной власти длилось так долго, несмотря на то что уже были приняты основополагающие документы, регламентирующие отношения на государственной службе, будет изложено ниже.
   Первым документом, раскрывающим понятие и состав денежного содержания государственных служащих, стал Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе»[2].
   Согласно этому документу, денежное содержание должно было состоять из нескольких частей: должностного оклада; надбавок к должностному окладу за особые условия службы, выслугу лет, классный чин; денежного поощрения по итогам работы за квартал и год. Указанные выплаты должны были осуществляться только за счет средств соответствующего бюджета. Кроме того, Указ содержал первые юридические определения таких понятий, как федеральная государственная служба и государственный служащий. К сожалению, этот документ по большинству положений так и не вступил в силу и применялся только в отношении установленных в нем ограничений и запретов для работников органов государственного управления. При этом конкретный перечень государственных должностей, замещение которых являлось фактическим нахождением на федеральной государственной службе, был утвержден лишь в январе 1995 г.[3].
   Определенным этапом в развитии современной государственной службы в России явилось принятие Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»[4].
   Данный федеральный закон оказался очень противоречивым и мало обоснованным. Тот факт, что при проработке законопроекта, имевшего объем 33 страницы, Правительство РФ направило в Государственную Думу Российской Федерации замечания и предложения по нему на 57 страницах, говорит сам за себя. К сожалению, депутаты, лоббирующие законопроект, руководствуясь принципом «независимости» от всех, проигнорировали все замечания, подготовленные в аппарате правительства и приняли его без учета поступивших замечаний, предложений и комментариев.
   Президент Б. Н. Ельцин, подписавший данный закон, выступая в сентябре 1995 г. по случаю начала учебного года перед слушателями Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, в обычном стиле дал такую характеристику закону: «Да мы знаем, что закон плохой, однако у нас нет другого и надо будет работать с тем, что есть».
   Данный закон был рамочным, практически не имел норм прямого действия и требовал принятия более 20 федеральных законов, раскрывающих те или иные его положения.
   Новый, на тот период времени, закон хотя и был некачественным, все-таки дал определенный импульс как федеральным государственным органам, так и государственным органам субъектов Российской Федерации к формированию новой системы государственной службы в стране. При этом положительным фактором принятия этого закона также следует считать активизацию субъектов Российской Федерации к самостоятельной законопроектной деятельности в сфере государственного управления. Эти тенденции продолжают действовать и в настоящее время.
   В отношении денежного содержания в федеральном законе было прописано немногое. Не имея норм прямого действия, закон все решения о порядке установления денежного содержания государственных служащих отсылал на утверждение другим федеральным законам, а также законам субъектов Российской Федерации. Федеральный закон № 119-ФЗ лишь установил, что денежное содержание государственных служащих состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия государственной службы и выслугу лет, а также премий по результатам работы.
   Несколько неожиданным выглядело решение законодателя утвердить для государственных служащих квалификационные разряды, а в составе денежного содержания такую выплату, как надбавка к должностному окладу за квалификационный разряд. Решение явилось следствием компромисса депутатов Государственной Думы в ходе работы над проектом закона. До этого квалификационные разряды верой и правдой служили одним из инструментов Кодекса законов о труде СССР, а затем и постсоветской России тарификации и оплаты труда рабочих – разрядников предприятий и организаций.
   Многие депутаты Государственной Думы выступали против предлагаемого в первоначальном варианте законопроекта о присвоении государственным служащим чинов и установлении им надбавки за такой чин, считая это возвратом к утвержденному еще в 1722 г. Петром I Табелю о рангах. При этом какой-либо альтернативы эти депутаты не высказывали, что длилось довольно продолжительное время. В этой сложной ситуации и прозвучало предложение депутата Г. А. Явлинского (возглавлявшего в то время партию «Яблоко», ранее работавшего в Государственной комитете СССР по труду и социальным вопросам, в стенах которого зародилась единая 18-разрядная тарифная сетка для оплаты труда работников бюджетной сферы) о присвоении государственным служащим не чинов, а квалификационных разрядов. Это предложение без особых споров и обсуждений и было принято депутатами в качестве альтернативного и компромиссного решения.
   Федеральный закон № 119-ФЗ в отношении введения нового денежного содержания для государственных служащих федеральных государственных органов начал действовать лишь в апреле 1997 г. Однако новое денежное содержание было введено не федеральным законом, как это было определено в указанном акте, а указом Президента Российской Федерации, восполнявшим до принятия другого специального федерального закона правовой пробел в законодательстве. Следует отметить, что практика восполнения пробелов в виде утверждения указов Президента России вместо законов, принятие которых, как известно, требует значительного времени, в части реализации указанного федерального закона в течение 1995–2000 гг. имела много примеров.
   Анализируя состав и размеры денежного содержания, введенного Указом Президента Российской Федерации от 9 апреля 1997 г. № 310 «О денежном содержании федеральных государственных служащих»[5], можно сделать следующие выводы.
   Впервые при оплате труда государственных служащих появились надбавки к должностному окладу за квалификационный разряд и особые условия государственной службы. Таким образом, вместо ранее действовавшей системы заработной платы работников государственных органов была создана новая система денежного содержания государственных служащих.
   Следует отметить, что формирование нового государственного аппарата, явно не готового к условиям перехода к рыночной экономике, осуществлялось довольно болезненно. Еще до начала работы над проектами нового законодательства о государственной службе кадровому составу специалистов – разработчиков и проектировщиков правовых норм был нанесен серьезный ущерб. Например, многие высококвалифицированные специалисты в области труда и заработной платы органов государственного управления бывшего Союза ССР в течение 1992 г. не могли продолжать заниматься нормотворческой деятельностью и, как правило, уходили из государственных органов. Это явилось следствием негласных указаний не принимать во вновь образованные государственные органы России на должности от начальника отдела и выше бывших союзных специалистов. Такие указания были даны занимавшим в тот период должность Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А. Н. Шохиным, курирующим вопросы труда и занятости, руководителям соответствующих ведомств. При этом на указанные должности приходили, как правило, специалисты из органов управления бывшей РСФСР, занимавшиеся до этого не более чем «ретрансляцией» и «переложением на свой лад» государственных решений в области труда и социального развития, подготовленных в государственных структурах СССР.
   Новой системе государственной службы в тот период были характерны недостатки в организации труда государственных служащих и его оплаты. К таким недостаткам можно отнести следующие:
   • неудовлетворенность результатами своей деятельности;
   • несоответствие уровня оплаты труда законодательно установленным запретам и ограничениям, ответственности, сложности и напряженности служебной деятельности;
   • несправедливость в оплате труда и оценке заслуг;
   • неясность в правах собственности;
   • низкое качество должностных инструкций и непрозрачность функционала;
   • нерегламентированная система конкурсного отбора и аттестации персонала государственных органов.

   В этих условиях нельзя не задать вопрос к чему могли привести и привели указанные недостатки.
   Отсутствие должного баланса между размером денежного содержания и иными государственными социальными гарантиями государственных служащих (преференциями), с одной стороны, и уровнем законодательно установленных запретов и ограничений, ответственности, служебной нагрузки и условиями служебной деятельности, с другой – не обеспечивало социальной защищенности этих служащих, что не способствовало привлечению на государственную службу перспективной молодежи и сохранению квалифицированных кадров.
   Небывалый всплеск преступности и других аналогичных отрицательных явлений, охвативших в тот момент все общество России, стал не случайным событием.
   Как свидетельствует практика развитых государств с переходной экономикой негативной тенденцией их современного развития является рост преступности.
   Взятки, воровство, мошенничество, коррупция, уклонение от налогов, искажение данных бухгалтерского учета (девиантное поведение) стали бичом экономики многих стран. Специалисты США пишут: «С 1987 по 1991 г. в Великобритании объем мошенничества увеличился более чем в 2 раза… В США каждые трое из десяти работников ищут возможность что-либо украсть, другие трое из десяти украдут, как только представится такая возможность и лишь четверо останутся честными при любых обстоятельствах. Почти 87 % менеджеров способны на мошенничество 55 % менеджеров не доверяют высшему руководству»[6].
   Известно, что 1992–1993 гг. в России были периодом шоковой терапии в экономике страны команды Ельцина – Гайдара. Практически все население было вынуждено буквально выживать в этот период. Естественно, это коснулось и работников центрального аппарата государственных органов. Автор, будучи в то время на государственной службе, занимая должность заместителя начальника управления федерального министерства, получал заработную плату на уровне секретаря приемной руководителя средней коммерческой структуры, и был свидетелем таких негативных явлений, появившихся в государственных органах, как использование служебного положения и служебного времени государственными служащими в личных целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей в виде розничной торговли товарами широкого потребления, ремонта и пошива (вязания) одежды, игры на деньги в автоматах и казино, операциями с валютой и ценными бумагами, выполнения вне пределов государственного органа других оплачиваемых работ.
   В переходный период российской экономики процесс активного накопления первоначального капитала и его «отмывания» пришелся на 1992–1997 гг. Для многих государственных служащих, к сожалению, в этот период взятка являлась средством если не выживания, то, по крайней мере, решения многих жизненно необходимых проблем.
   Большинство авторов, рассматривающих причины и меры предупреждения преступности, считают, что главная причина роста преступности в повсеместном падении нравственности. Значительная часть населения оказалась неспособной разумно использовать экономическую свободу, предоставленную демократическим государством[7].
   К девиантному поведению в значительной степени подталкивала атмосфера отчуждения, которая присутствовала в государственных органах России. Этому способствовал также значительный разрыв в доходах высшего слоя управляющих и основной части персонала. Кроме того, разрыв на порядок в уровнях оплаты государственных служащих и работников коммерческого сектора, а также появление в России лиц, имеющих миллиардные в долларах США состояния, так называемых олигархов, размыло у людей моральные барьеры, ранее удерживающие их от неблаговидных и преступных деяний, подтолкнуло к незаконному обогащению.
   Отдельные факты, свидетельствующие о разрыве в уровнях оплаты государственных служащих и работников коммерческих структур, приведены, например, в федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336. В частности отмечалось, что в 2001 г. среднемесячная заработная плата государственных служащих всех уровней составила 4,8 тыс. руб. При этом было указано, что по экспертным данным в негосударственном секторе экономики оплата труда главных менеджеров (руководителей организаций и их заместителей) в 10–15 раз, старших менеджеров (руководителей структурных подразделений) в 7–19 раз, менеджеров (специалистов, руководителей отдельных проектов) в 3–7 раз, администраторов (исполнителей проектов) в 1,5–3 раза превышает оплату труда государственных служащих, замещающих соотносимые должности[8].
   Опираясь на исследования фонда «Институт экономики города» «Региональная оплата труда и государственные служащие» и «Бедность, государственное управление и предоставление услуг», проводившихся в 2004–2006 гг. по инициативе Всемирного банка «Техническая поддержка реформы государственных услуг» в ряде городов Российской Федерации на примере сравнения оплаты государственных гражданских служащих и аналогичных им статусно-профессиональных групп работников частного сектора, можно сделать вывод о том, что доля денежного содержания в государственных органах колеблется в этот период времени от 45,7 до 84 % средней зарплаты в частном секторе, при среднем показателе в 64,5 %[9].
   По нашему мнению, указанные выше недостатки в организации и оплате труда государственных служащих вызвали «ответную» реакцию в виде:
   • подготовки мало проработанных и некачественных проектов управленческих решений;
   • лоббирования интересов коммерческих структур;
   • «приватизации» должности, служебного места и времени, при которых служебное положение используется в первую очередь для получения дополнительных доходов и преимуществ как самим государственным служащим, так и членами его семьи и окружения;
   • приписок и прямых хищений и т. п.

   Все это не могло не привести к взяточничеству и коррупции на государственной службе, с которыми мы вынуждены бороться и в настоящее время с еще большими усилиями, чем это можно было предвидеть.
   Период становления современной государственной службы, выпавший на 1995–2000 гг., по объективным причинам не дал серьезных положительных результатов, в том числе и в области построения эффективной системы оплаты служебной деятельности государственных служащих. Незрелость государственного управления, или другими словами «болезни роста» государственной службы, насчитывающей к тому времени не более пяти лет, не могли не сказаться на проработанности, а в итоге и на качестве принимаемых нормативных актов. Тяга к советской уравнительной системе в оплате труда и предоставлении государственных гарантий всем государственным служащим связывала разработчиков проектов. Отсутствие системных знаний как экономики труда, так и передового зарубежного опыта о принципах построения оплаты труда государственных служащих, не позволяли проектировщикам законодательства о государственной службе видеть перспективу ее развития, строить оплату деятельности государственных служащих, отвечающую современным требованиям.
   Невысокий уровень материального обеспечения государственных служащих, как утверждают С. П. Кушниренко и В. Д. Пристансков, стал одним из главных сдерживающих факторов привлечения на государственную службу квалифицированных и высокопрофессиональных специалистов, а также катализатором проявления здесь взяточничества и коррупционных явлений. Подтверждает это рост случаев взяточничества на государственной службе. По итогам 2003 г. России было отведено 88 место (из 133 стран) по уровню коррумпированности[10]. По оценке ГРЕКО (Группа государств против коррупции – организация государств – членов Совета Европы, образованная в 1998 г.) в 2007 г. Россия занимала уже 147-е место в мире, т. е. налицо, явный регресс по этому направлению.
   Одним из методов предупреждения девиантного поведения в государственных органах, как показывает зарубежный опыт, является повышение оплаты труда государственных служащих до уровня, превышающего рыночный, а также возрождение элитарности кадрового корпуса государственных служащих[11].

1.2. Использование теории экономики труда при организации оплаты служебной деятельности государственных гражданских служащих

   Остановимся более подробно на аспектах экономической науки о труде, и в частности, на вопросах теории построения схем должностных окладов, являющейся, согласно утверждениям указанной науки, элементом тарифной системы оплаты труда. Кроме того, экономика труда апеллирует и другими определениями и понятиями, которые необходимо как знать, так и уметь применять при построении той или иной системы оплаты труда. В частности, это такие понятия, как редукция труда, порог материальной чувствительности к стимулированию, вертикальная и горизонтальная компрессии и ряд других.
   Одним из важных показателей при построении эффективной системы оплаты труда выступает порог материальной чувствительности к стимулированию. Суть этого показателя заключается в следующем. Классическая теория экономики труда опирается на постулат о том, что люди предпочитают работать меньше, нести меньшую ответственность, меньше рисковать и получать большое вознаграждение. Заработная плата только тогда будет являться действенным мотивом, когда ожидаемое вознаграждение будет восприниматься работником как значимое. При более низких доходах высота порога, выраженная в процентах от общего дохода, чувствительнее, чем при более высоких уровнях такого дохода. При этом следует учитывать, что любые изменения в оплате труда с целью повышения его эффективности, в том числе увеличение заработной платы, становятся для персонала недейственными уже через два месяца после введения, поскольку работает эффект привыкания к доходу.
   В научном сообществе нет единого мнения о размере материального порога чувствительности.
   Одни ученые считают, что порог чувствительности зависит от уровня образования, культуры, индивидуальных черт характера, и поэтому для разных людей этот показатель может существенно меняться. При этом величина порога зависит и от совокупного дохода индивида. Вознаграждение, например, в 1 % дохода при низком уровне дохода не будет казаться привлекательным, при высоком – 1 % с учетом абсолютных размеров, уже величина значимая[13].
   Другие прямо указывают на размер порога чувствительности. В. Д. Базилевич дает определение порогу как «минимально необходимому (нижнему) уровню разницы между окладами служащих смежных должностей. Величина порога чувствительности здесь определяется в пределах 10–12 %»[14]. С. А. Бабин в статье «Структура базовой заработной платы как направление компенсационной политики организации» отмечает, что порог чувствительности должен быть не менее 15 %[15]. В. В. Адамчук, опираясь на выводы психологов, утверждает, что нижний предел ощущения роста материальной заинтересованности или порог чувствительности составляет не менее 10 %[16].
   Размеры должностных окладов в зависимости от групп должностей государственных служащих федеральных органов исполнительной власти и Аппарата Правительства РФ представлены в табл. 1.

   Таблица 1. Размеры должностных окладов от минимальной до максимальной их величины по группам должностей государственных служащих федеральных органов исполнительной власти в 1997 г.
   Примечание: Порог чувствительности рассчитан как отношение величины прироста должностного оклада при замещении последующей должности в рамках группы должностей к величине ранее действовавшего должностного оклада.

   Месячные должностные оклады по группам младших и старших должностей были установлены в виде «вилки» в пределах их минимальных и максимальных размеров. Например, месячные должностные оклады государственных служащих федеральных органов исполнительной власти были установлены от 500 руб. по минимальному размеру вилки оклада низшей должности младшей группы специалиста II категории до 2450 руб. по должности высшей группы – первого заместителя федерального министра. При этом межразрядное соотношение увеличения должностных окладов по служебной лестнице составило 2,2: 1 – по группе младших должностей, 1,45: 1 – по старшей группе и 1,12: 1 – по группе ведущих должностей. Межразрядное соотношение по группам главных и высших должностей установить по утвержденным окладам оказалось невозможно, поскольку в федеральных органах исполнительной власти на тот период времени в эти группы было включено всего по одной должности и не было возможности для сравнения. Однако, для примера мы взяли Аппарат Правительства Российской Федерации, где в группах главных и высших должностей было представлено две и более должности. Межразрядное соотношение в этом случае составило 1,07: 1 – по главной группе должностей и 1,17: 1 – по высшей группе должностей. Порог чувствительности при продвижении по служебной лестнице составил от 40 % в группе младших должностей до 1,3 % по группе высших должностей. Таким образом, впервые созданная данным указом схема должностных окладов в системе нового денежного содержания государственных служащих была построена в виде «перевернутой воронки», т. е. широкой в основании и узкой в горле.
   Это свидетельствует о том, что при продвижении по служебной лестнице мотивация к последующему занятию вышестоящей должности от младшей группы к высшей падает более чем в 30 раз (40,0: 1,3). Такая ситуация вряд ли стимулировала государственных служащих к повышению квалификации, служебной карьере и занятию вакантных должностей более высокой группы.
   Соотношение максимального должностного оклада к минимальному в одном государственном органе (вертикальная компрессия) по рассматриваемому нормативному акту составило в зависимости от государственного органа от 9,72: 1 в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации до 3,61: 1 в Аппарате Правительства Российской Федерации. Например, в федеральных органах исполнительной власти этот показатель составил 4,9: 1.
   На рубеже второго и третьего тысячелетий в России появился ряд публикаций, призывающих отказаться от постсоветской уравнительной системы оплаты труда, применяемой для государственных служащих и резко повысить оплату труда чиновников-руководителей, подняв уровень их заработной платы до конкурентоспособного на рынке труда. Например, ученые Высшей школы экономики высказали предложения, позволяющие значительно повысить оплату высших государственных служащих при тех же затратах федерального бюджета. Суть этих предложений в следующем.
   Распределение государственных служащих по должностям служебной лестницы от младшей группы к высшей в 2000 г. составляло следующее соотношение от их общей численности (%):
   младшая группа – 14,6;
   старшая группа – 49,8;
   ведущая группа – 30,4;
   главная группа – 4,0;
   высшая группа – 1,2.
   Графически изображая распределение всех государственных гражданских служащих в зависимости от групп должностей, получим фигуру, представленную на рис. 1.
   Учитывая, что число государственных служащих, замещающих должности главной и высшей групп должностей составляло в сумме 5,2 % общей численности, а должностей младшей и старшей групп – 64,4 %, т. е. в 12,4 раза больше, предлагалось следующее. Ранее при выделении бюджетных средств на повышение денежного содержания одного государственного служащего в среднем в два раза такое увеличение касалось всех работников. Специалисты предложили схему повышения, при которой можно получить искомые результаты. Теоретически предложение звучало так: в два раза повышаем денежное содержание государственных служащих, замещающих должности ведущей группы, являющейся в структуре иерархической пирамиды как бы центральной. Что касается старшей и младшей групп, относящихся к крайним снизу от центральной, денежное содержание их повышается не в два раза, а соответственно в 1,9 и в 1,8 раза. За счет такой схемы и разницы в численности государственных служащих, распределенных по группам должностей, можно повысить денежное содержание государственных служащих главной и высшей групп, т. е. крайним сверху от центральной соответственно как минимум в 3 и 6 раз.

   Рис. 1. Распределение численности государственных гражданских служащих по группам должностей, %

   К решению задачи резкого повышения оплаты труда руководителей государственных органов и государственных служащих высшей группы должностей на практике шли поэтапно. Вначале Указом Президента Российской Федерации от 25 июня 2002 г. № 656 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 9 апреля 1997 г. № 310 “О денежном содержании федеральных государственных служащих”» были внесены изменения. В результате был повышен размер надбавки за особые условия государственной службы с 20 до 200 % должностного оклада дифференцированно в зависимости от группы должностей государственной службы. В 2004 г. было введено ежемесячное денежное поощрение в размере от 2,5 до 11,0 должностных окладов.
   В результате среднемесячная заработная плата федеральных государственных служащих возросла в 2005 г. до 18 428 против 8228 руб. по сравнению с 2002 г., т. е. увеличилась более чем в 2 раза. Например, рост средней зарплаты по отраслям реального сектора экономики страны в целом за тот же период составил лишь 28 % и достиг уровня 7346 руб. в месяц.
   Изменение численности гражданских служащих государственных органов Российской Федерации в разные периоды представлено в табл. 2.
   Более наглядно эти данные представлены на рис. 2.
   Как видно из данных, приведенных в табл. 2, наивысший прирост числа государственных гражданских служащих приходится на 2008 г. Следует отметить, что по отношению к трудоспособному населению страны число государственных гражданских служащих возросло с 2002 по 2011 г. с 0,8 до 1,09 %. После 2009 г. численность гражданских служащих начинает постепенно снижаться. Это связано, в том числе с проведением административной реформы. Однако некоторые средства массовой информации приводят данные о численности чиновников в России в количестве, превышающем 1,6 млн человек. В этом случае авторы относят к государственным служащим как муниципальных служащих, так и работников государственных органов, не являющихся государственными гражданскими служащими, а также работников охраны этих органов. В среднем численность государственных гражданских служащих в составе общей численности занятых в государственных органах составляет примерно 70 %. Укомплектованность штатных должностей государственной службы при этом колеблется от 90 до 96 %.

   Таблица 2. Численность государственных гражданских служащих на федеральном и региональном уровнях в период с 2002 по 2011 г., тыс. человек
   Источник: Справка Росстата о численности и оплате труда гражданских служащих федеральных государственных органов в I полугодии 2011 г.

   Рис. 2. Распределение численности государственных гражданских служащих на федеральном и региональном уровнях в период с 2002 по 2011 г.

1.3. Формирование современной системы оплаты труда государственных гражданских служащих

   Данный закон позволяет государственным гражданским служащим заниматься иной оплачиваемой деятельностью вне государственной службы, как при выполнении работы в связи с трудовыми отношениями на основе трудового договора, так и при вступлении в гражданско-правовые отношения, связанные с использованием договора подряда, возмездного оказания услуг, авторского договора и т. д. Основное условие занятия такой деятельностью – отсутствие конфликта интересов, т. е. ситуации, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда законным интересам указанных субъектов. При наличии намерения заниматься иной оплачиваемой деятельностью гражданский служащий должен уведомить об этом руководителя государственного органа (представителя нанимателя) через своего непосредственного руководителя.
   Рассматриваемый федеральный закон установил, что оплата труда государственных гражданских служащих осуществляется в виде денежного содержания, выплачиваемого за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Форма оплаты труда гражданских служащих объединяет их с военнослужащими и лицами, проходящими правоохранительную службу. Состав денежного довольствия военнослужащих включает месячный оклад согласно занимаемой воинской должности и месячный оклад в соответствии с присвоенным воинским званием, которые в сумме составляют, как и у гражданских служащих, оклад месячного денежного содержания военнослужащих. Кроме того, установлены месячные и иные дополнительные выплаты. При этом как у военнослужащих, так и у гражданских служащих денежное содержание является основным средством их материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности.
   Поскольку Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ позволяет субъектам Российской Федерации устанавливать размер большинства составляющих денежного содержания гражданским служащим государственных органов этих субъектов самостоятельно, поэтому на практике оплата деятельности федеральных и региональных государственных гражданских служащих имеются различные подходы и решения.
   Если обратиться к теории организации заработной платы, денежное содержание федерального государственного гражданского служащего представляет собой тарифную систему, состоящую из двух основных частей – тарифных и надтарифных условий оплаты труда.
   Тарифные условия оплаты труда включают основные выплаты, сюда входят месячный оклад в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы (должностной оклад), месячный оклад в соответствии с присвоенным гражданскому служащему классным чином (месячный оклад за классный чин), ежемесячное денежное поощрение, а также квалификационные требования к должности, отраженные в должностном регламенте гражданского служащего.
   Должностной и месячный оклады за классный чин в сумме составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего (оклад денежного содержания). Размеры должностного оклада вместе с ежемесячным денежным поощрением указывают на конкретную позицию должности в карьерной лестнице этих должностей. Размер месячного оклада за классный чин показывает уровень профессиональной и личностной компетентности гражданского служащего, а также его конкретные навыки и знания по замещаемой должности.
   Кроме того, в структуру тарифных условий оплаты труда входят такие составляющие, как тарификация работ и тарифно-квалификационные характеристики должностей гражданской службы, выраженные на гражданской службе в форме должностных регламентов. Федеральный закон о гражданской службе определил структуру должностного регламента, а также предусмотрел утверждение примерного должностного регламента. К сожалению, типовой регламент для федеральных государственных гражданских служащих должен быть разработан и утвержден федеральным органом по управлению государственной службой, который так и не создан. В этих условиях Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации выпустило рекомендации по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах и направило их федеральным государственным органам письмом от 10 августа 2005 г.[18]. Однако как показывает анализ служебных контрактов федеральных гражданских служащих государственных органов, приложением которых является должностной регламент, к какому-либо серьезному улучшению работы по утверждению таких регламентов на местах указанные рекомендации не привели. Как и прежде отсутствует системный подход к разработке должностных обязанностей гражданских служащих, учитывающий редукцию труда, т. е. объективный процесс сведения сложного труда к простому, при котором сложный труд сопряжен с дополнительными затратами на подготовку специалиста и с повышением расходов по сравнению с простым, а также полное игнорирование в должностных регламентах показателей эффективности служебной деятельности. Основная цель применения правил редукции труда – обеспечение принципа равной оплаты за равный труд.
   Стоит более подробно остановиться на рассмотрении вопроса введения и использования должностных регламентов. В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ должностной регламент является одновременно составной частью административного регламента государственного органа и приложением к служебному контракту гражданского служащего и включает:
   • квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;
   • должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;
   • перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;
   • перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать в подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;
   • сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;
   • порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;
   • перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;
   • показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

   С точки зрения тарифных условий нас интересуют первые две части должностного регламента – квалификационные требования по должности и должностные полномочия гражданского служащего. Как уже отмечалось, их построение должно учитывать непременное возрастание требований к образованию, стажу, навыкам, умениям и компетенциям в зависимости от повышения группы должностей гражданской службы от младшей к высшей.
   Вторая часть денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих относится к надтарифным условиям оплаты труда и состоит из дополнительных выплат, в состав которых включены: ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет, ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы, ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, премии за выполнение особо важных и сложных заданий, ежемесячная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска, а также материальная помощь. Эти выплаты носят компенсационный или стимулирующий характер и связаны со сложностью, напряженностью и особыми условиями гражданской службы, запретами и ограничениями на гражданской службе, результативностью работы и эффективностью исполнения гражданскими служащими своих должностных обязанностей.
   Размеры частей, составляющих денежное содержание, устанавливаются в следующем порядке. Во-первых, непосредственно Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ в соответствии с положениями ст. 50 для всех гражданских служащих, в частности, это ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе и ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы. Во-вторых, указами Президента Российской Федерации для федеральных государственных гражданских служащих или нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации для гражданских служащих государственных органов субъекта Российской Федерации устанавливаются размеры должностных окладов, месячных окладов за классный чин и размеры ежемесячного денежного поощрения. В-третьих, размеры и порядок дополнительных выплат в виде ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, установлены в соответствии с законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне», решениями Правительства Российской Федерации для всех гражданских служащих. В-четвертых, часть дополнительных выплат, являющихся составляющими денежного содержания, выплачивается в размерах, устанавливаемых представителем нанимателя. К ним относятся премии за выполнение особо важных и сложных заданий, единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь.
   Для оплаты труда отдельных государственных гражданских служащих наряду с денежным содержанием может устанавливаться денежное вознаграждение, представляющее собой единую ежемесячную выплату, в сумме должностного оклада, оклада за классный чин, ежемесячных надбавок к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе, за особые условия гражданской службы, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну. Сверх денежного вознаграждения этим лицам также могут выплачиваться премии и ежемесячное денежное поощрение. Более широкое распространение денежное вознаграждение имеет для оплаты труда лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации – Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и его заместителей, федеральных министров, депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, а также служащих дипломатических представительств и представительств Российской Федерации за рубежом – чрезвычайных и полномочных послов Российской Федерации, постоянных представителей (представителей, постоянных наблюдателей) Российской Федерации при международных организациях и ряд других.
   Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ предусмотрено также ежегодное увеличение (индексация) размеров окладов денежного содержания государственных гражданских служащих с учетом уровня инфляции. За период со времени принятия Указа Президента Российской Федерации от 25 июля 2006 г. № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» (далее – Указ от 25 июля 2006 г. № 763), вступившего в силу с 1 августа 2006 г., которым были установлены размеры должностных окладов, месячных окладов за классный чин, ежемесячного денежного поощрения гражданским служащим федеральных государственных органов, до настоящего момента осуществлено пять индексаций должностных окладов: с 1 января 2007 г. в 1,1 раза, с 1 декабря 2007 г. в 1,15 раза, с 1 февраля 2008 г. в 1,09 раза и с 1 октября 2008 г. также в 1,09 раза, с 1 октября 2012 г. в 1,06 раза.
   Следует отметить, что действие Закона о государственной гражданской службе в части индексации окладов денежного содержания Федеральным законом от 13 декабря 2010 г. № 358-ФЗ «О внесении изменения в статью 31 Федерального закона “О внесении изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации” и приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов”» было приостановлено до 1 января 2014 г., однако выдержать этот срок, как подсказывает практика, так и не удалось[19].
   Учитывая, что в составе денежного содержания эти, а также другие выплаты, размер которых зависит от должностного оклада или оклада денежного содержания, составляют до 90 %, можно говорить о том, что ожидать какого-либо существенного роста средней оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих в ближайшее время не приходится.
   Следует упомянуть о таком социально-экономическом показателе как минимальный размер оплаты труда в Российской Федерации, который применяется для регулирования оплаты труда и определения размеров пособий по временной нетрудоспособности. В соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации (ст. 133) минимальный размер оплаты труда (далее – МРОТ) устанавливается одновременно на всей территории Российской Федерации только федеральным законом и не может быть ниже размера прожиточного минимума трудоспособного человека[20]. Размер прожиточного минимума определяется как стоимостная оценка минимального набора продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности, а также расходов на уплату налогов, обязательных платежей и сборов. Установлено, что в размер МРОТ не включаются доплаты и надбавки, премии и другие поощрительные выплаты, а также выплаты за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, за работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, иные компенсационные и социальные выплаты.
   В соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 232-ФЗ «О внесении изменения в статью 1 Федерального закона от 19 июня 2000 г. № 82-ФЗ “О минимальном размере оплаты труда”» этот показатель составляет 5205 руб. в месяц[21].
   Отметим, что с мая 2002 г. минимальный размер оплаты труда был лишь 450 руб. в месяц, что свидетельствует о более чем десятикратном его увеличении за этот период. Применение норм о минимальном размере оплаты труда особенно актуально при оплате федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, замещающих должности, отнесенные к младшей группе, а также гражданских служащих государственных органов субъектов Российской Федерации, получающих дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, так как для других гражданских служащих размер денежного содержания превышает этот уровень.

Глава 2. Порядок и условия оплаты служебной деятельности государственных гражданских служащих России

2.1. Основные (тарифные) выплаты, входящие в состав денежного содержания государственных гражданских служащих

Должностные оклады

   Установленные для федеральных государственных гражданских служащих Указом от 25 июля 2006 г. № 763 и проиндексированные должностные оклады, представляют собой оплату за должностную позицию[22]. На начало 2013 г. размеры этих окладов установлены в зависимости от группы должностей гражданской службы в федеральных органах исполнительной власти в следующих пределах минимальных и максимальных величин (руб., %):
   • младшая группа – от 2703 до 3506, относительная разница 129,7;
   • старшая группа – от 3984 до 5099, относительная разница 128,0;
   • ведущая группа – от 5247 до 5897, относительная разница 112,4;
   • главная группа – от 6598 до 7473, относительная разница 113,2;
   • высшая группа – от 7967 до 9004, относительная разница 113,0.

   Разница рассматриваемых окладов видна на рис. 3.
   Как видно из приведенных данных, должностные оклады федеральных государственных гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти возрастают от самой низшей до высшей должности, т. е. от специалиста 2-го разряда до заместителя федерального министра от 2703 до 9004 руб. с увеличением в 3,3 раза.
   Схема должностных окладов федеральных государственных гражданских служащих федеральных министерств представлена в приложении 1.
   Отношение размеров должностных окладов гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти к общей сумме денежного содержания, исчисленного исходя из установленных размеров составляющих этого содержания, а также с учетом средств фонда оплаты труда, выделенных на составляющие денежного содержания, размер которых нормативно не установлен, колеблются от 6,8 до 18,9 %.
   Рассмотрим современное состояние показателя вертикальной компрессии системы оплаты труда на примере федеральных органов исполнительной власти.
   Размеры составляющих денежное содержание по отдельным должностям гражданской службы федеральных министерств и их территориальных органов и их соотношение с денежным содержанием по этим должностям представлено в табл. 3.

   Рис. 3. Размеры окладов в зависимости от группы должностей гражданской службы в федеральных органах исполнительной власти

   Таблица 3. Анализ действующей системы денежного содержания государственных гражданских служащих федеральных министерств (данные на 1 июля 2013 г.)
   Примечание: Расчет величин произведен на основании Указа от 25 июля 2006 г. № 763[23] с учетом последующих индексаций.

   Как видно из данных табл. 3, превышение размера денежного содержания высшей должности государственной гражданской службы над самой низкой должностью или вертикальная компрессия в федеральных министерствах составляет отношение 20: 1. При этом размер денежного содержания лиц, замещающих младшие должности, менее прожиточного минимума, а оклад денежного содержания по представленным должностям в общем объеме денежного содержания составляет от 9 (у заместителя федерального министра) до 37 % (у специалиста 3-го разряда территориального органа федерального министерства)[24].
   Интересна практика установления должностных окладов гражданских служащих государственных органов субъектов Российской Федерации, решение о размерах которых субъекты принимают самостоятельно.
   Например, в Корякском автономном округе размеры должностных окладов гражданских служащих устанавливаются в виде «вилки» окладов в пределах от минимальной до максимальной величины. В Курганской, Омской и Орловской областях за базовый оклад принят должностной оклад по низшей должности младшей группы – специалиста II категории. Все остальные оклады по должностям гражданской службы этих областей устанавливаются дифференцировано по каждой должности в кратном размере к базовому окладу. При этом максимальные коэффициенты составляют в Орловской области 3,4, в Курганской области – 5,4. На территории бывшей Пермской области при установлении должностных окладов гражданских служащих действовало законодательно определенное тарифное соотношение между должностями: внутри группы должностей от 5 до 10 %, между группами от 10 до 20 %[25].

Месячные оклады за классный чин

   Наличие классного чина является одной из особенностей принадлежности гражданина к государственной гражданской службе. Месячный оклад за классный чин выступает вторичным после наличия самого классного чина и служит показателем доли тарифа за соответствующий уровень профессиональной подготовленности по данной должности в структуре тарифных условий оплаты труда государственных гражданских служащих. Размер этого оклада указывает на квалификационный статус гражданского служащего среди других гражданских служащих, замещающих должности одной группы. На практике это проявляется в следующем: гражданскому служащему, замещающему одну и ту же должность может быть присвоен один из трех классных чинов – последовательно 3-го, 2-го или 1-го класса, а соответственно и установлены разные размеры месячного оклада за этот чин. Показателями уровня профессиональной подготовленности гражданского служащего служат:
   • период нахождения в классном чине;
   • профессиональная переподготовка, повышение квалификации или стажировка;
   • соответствие квалификационным требованиям и требованиям, установленным другими разделами должностного регламента.

   Месячные оклады за классный чин федеральных государственных гражданских служащих установлены, как и иные составляющие денежного содержания, Указом от 25 июля 2006 г. № 763. Максимальный размер такого оклада по высшей группе должностей и минимальный по младшей группе должностей соотносятся как 4,1 к 1,0. Коэффициент роста месячных окладов за классный чин по группам должностей колеблется от 33 % в младшей группе до 12 % в высшей. Что касается порога чувствительности, то размер роста месячного оклада за классный чин к сумме денежного содержания составляет по всем группам должностей менее 0,01 %.
   Размеры месячных окладов федеральных государственных гражданских служащих за классный чин представлены в табл. 4.
   В субъектах Российской Федерации применяются два основных подхода к определению размера месячного оклада за классный чин – в фиксированной сумме, как и на федеральном уровне, и в процентах к должностному окладу или другой величине. В большинстве субъектов Российской Федерации месячные оклады за классный чин устанавливаются в фиксированной сумме. В то же время в Московской области размеры оплаты за классный чин составляют в зависимости от классного чина от 20 до 90 % должностного оклада специалиста II категории младшей группы должностей. В Мурманской области оплата за классный чин гражданским служащим устанавливается в процентах к денежному вознаграждению губернатора области. В Липецкой области размер месячного оклада за классный чин не превышает 40 % должностного оклада гражданского служащего. В Орловской области месячные оклады за классный чин определены в зависимости от МРОТ, установленного в Российской Федерации, от одного размера МРОТ по должностям младшей группы до пяти размеров МРОТ по должностям высшей группы. В некоторых субъектах законодательно «раскрывается» понятие «особые условия» через такие показатели как неблагоприятные условия труда, сложность, напряженность, особый режим работы и т. п.

   Таблица 4. Месячные оклады за классный чин федеральных государственных гражданских служащих (данные на 1 июля 2013 г.)

Ежемесячное денежное поощрение

   Важную роль в составе тарифных условий оплаты труда гражданских служащих играет ежемесячное денежное поощрение. По названию носящая стимулирующий характер эта выплата, производимая федеральным государственным гражданским служащим, в первую очередь связана с должностью гражданской службы, размер поощрения установлен по каждой должности и не зависит от усмотрения представителя нанимателя, а по своему экономическому смыслу выплата близка к должностному окладу, а также кратна должностному окладу и увеличивается в меру должностного роста гражданского служащего при замещении должности от младшей группы к высшей.
   Новая выплата – ежемесячное денежное поощрение была введена Указом Президента Российской Федерации от 10 апреля 2004 г. № 579 «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих отдельные должности федеральной государственной службы» сначала для отдельных должностей федеральной государственной службы[27]. Впоследствии, отдельными решениями Президента Российской Федерации эту выплату распространили на все государственные органы, в которых замещали должности федеральные государственные гражданские служащие. Однако в этот период указанная выплата в состав денежного содержания гражданских служащих не входила.
   Появление этой выплаты в 2004 г. связано с проведением в системе федеральных органов исполнительной власти административной реформы, необходимостью компенсации гражданским служащим работы в новых условиях и невозможностью увеличения им в качестве компенсации размеров денежного содержания, поскольку в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» при повышении (индексации) размеров денежного содержания федеральным гражданским служащим одновременно в той же пропорции должны повышаться (индексироваться) размеры денежного довольствия военнослужащих, проходящих военную службу по контракту[28].
   В тот период такие меры было сложно реализовать из-за отсутствия необходимых средств федерального бюджета на одновременное увеличение денежного содержания гражданским служащим и денежного довольствия военнослужащим, поэтому для федеральных государственных гражданских служащих и была введена новая выплата.
   Следует отметить, что норма об индексации денежного довольствия военнослужащих при повышении размеров денежного содержания федеральным государственным гражданским служащим была упразднена Федеральным законом от 8 ноября 2011 г. № 309-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат” и Федерального закона “О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации”».
   С принятием Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, в соответствии с которым ежемесячное денежное поощрение было включено в состав денежного содержания гражданских служащих, а также Указа от 25 июля 2006 г. № 763, утвердившего размеры этого поощрения в зависимости от должности гражданской службы, ежемесячное денежное поощрение стало полноправной составляющей денежного содержания.
   Ежемесячное денежное поощрение – самая весомая составляющая денежного содержания федеральных гражданских служащих. В зависимости от федерального государственного органа размер ежемесячного денежного поощрения установлен дифференцированно по должностям гражданской службы в пределах от 2,5 до 14 должностных окладов в центральных аппаратах федеральных министерств, служб и агентств, Аппарате Правительства Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации и до 1 должностного оклада всем федеральным государственным гражданским служащим независимо от должности гражданской службы – в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти. При этом ежемесячное денежное поощрение федеральных гражданских служащих составляет от 30 % денежного содержания у специалиста 3-го разряда территориального органа федерального органа исполнительной власти до 75 % – у руководителя Администрации Президента Российской Федерации (на период до октября 2012 г.).
   В субъектах Российской Федерации картина с установлением ежемесячного денежного поощрения резко отличается от федерального уровня. Законом Республики Саха (Якутия) от 12 июля 2007 г. № 1003-III494-З «Об оплате труда государственных гражданских служащих Республики Саха (Якутия)» ежемесячное денежное поощрение установлено дифференцировано в зависимости от группы должностей в размере от 8 до 16 должностных окладов[29]. В законе Ивановской области от 4 декабря 2006 г. № 123-ОЗ размер ежемесячного денежного поощрения установлен в зависимости от должности гражданской службы Ивановской области в пределах от 1 до 10,5 должностных окладов[30]. В Республике Адыгея и Магаданской области всем государственным гражданским служащим установлен единый размер ежемесячного денежного поощрения равный одному должностному окладу. В Тамбовской области ежемесячное денежное поощрение установлено дифференцированно в зависимости от категории должностей и не превышает 1,8 должностного оклада. Законом Тверской области от 21 июня 2005 г. № 89-ЗО указанное поощрение также зависит от категории должности и установлено в следующих размерах: обеспечивающие специалисты – от 25 до 35 % должностного оклада, специалисты – от 35 до 45 % должностного оклада, помощники (советники) – от 45 до 55 % должностного оклада и руководители – от 55 до 65 % оклада[31]. Это позволяет говорить о многообразии форм установления рассматриваемого поощрения на практике.

2.2. Дополнительные (надтарифные) выплаты, входящие в состав денежного содержания государственных гражданских служащих

Ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет

   • должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы;
   • государственных должностей;
   • должностей муниципальной службы;
   • выборных должностей в органах местного самоуправления;
   • иных должностей в соответствии с федеральными законами.

   Федеральным государственным гражданским служащим в стаж государственной гражданской службы в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 3 сентября 1997 г. № 982 «О периодах работы (службы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет» входят, кроме этого, периоды службы в Государственной противопожарной службе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; федеральных органах налоговой полиции; органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; в таможенных органах Российской Федерации. Кроме того, в стаж включается время их обучения в учебных заведениях с отрывом от работы (службы) в связи с направлением на обучение соответствующим государственным органом для получения дополнительного профессионального образования, повышения квалификации или переподготовки.
   Периоды работы (службы) на должностях, в том числе выборных, в государственных органах, на государственных должностях Российской Федерации, государственных должностях субъектов Российской Федерации, должностях в органах местного самоуправления, на государственных должностях государственной службы, включаемые в стаж государственной гражданской службы, перечислены в приложении 2.
   Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2007 г. № 1532 «Об исчислении стажа государственной гражданской службы Российской Федерации для установления государственным гражданским служащим Российской Федерации ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе Российской Федерации, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу Российской Федерации» установлено, что периоды работы (службы), включаемые в стаж государственной гражданской службы, суммируются. В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» военная служба по призыву учитывается в стаже государственной гражданской службы как один день военной службы за два дня гражданской службы. В стаже государственной гражданской службы сохраняются периоды работы (службы), которые были включены в установленном порядке в указанный стаж до 1 апреля 1997 г.[32].
   Ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе установлена Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (табл. 5).

   Таблица 5. Размер надбавки к должностному окладу за выслугу лет

Ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы

   Размеры ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы на федеральном уровне установлены Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 2006 г. № 763 (табл. 6).
   Нормативно не установлено какие показатели служебной деятельности гражданских служащих следует относить к особым условиям. Федеральный закон определяет лишь, что конкретные размеры надбавки за особые условия гражданской службы устанавливаются гражданским служащим представителем нанимателя. Практика установления данной надбавки в федеральных органах исполнительной власти свидетельствует о том, что практически во всех органах утверждается специальное положение о такой выплате, в котором зачастую указываются и критерии ее выплаты. Например, в приказе Федеральной миграционной службы от 16 декабря 2009 г. № 355 «О порядке выплаты ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия государственной гражданской службы, единовременного поощрения за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу, премирования, выплаты материальной помощи и единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска федеральным государственным гражданским служащим центрального аппарата ФМС России и начальникам (руководителям) территориальных органов ФМС России, замещающим должность федеральной государственной гражданской службы», зарегистрированном в Министерстве юстиции Российской Федерации 28 января 2010 г., установлены следующие критерии, при наличии которых выплачивается данная надбавка: соответствующий профессиональный уровень, сложность и срочность выполняемых работ, знание и применение в служебной деятельности компьютерной техники, качество выполняемых работ, опыт работы по специальности и в должности. В приказе Федеральной антимонопольной службы от 4 октября 2007 г. № 317 «Об утверждении Положения о порядке оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы и иных выплатах из фонда оплаты труда в центральном аппарате и территориальных органах Федеральной антимонопольной службы» под особыми условиями гражданской службы понимается сложность профессиональной служебной деятельности, необходимость выполнения особо сложных и важных работ, как правило, в условиях, отличающихся особым графиком и режимом работы, которые производятся в установленные сроки и с высоким качеством.

   Таблица 6. Размеры надбавки за особые условия гражданской службы федеральных государственных гражданских служащих по группам должностей

   При установлении указанной надбавки учитывается напряженность и производительность труда гражданского служащего.
   Из приведенных примеров видно, что правовая норма это одно, а правоприменительная практика по этой норме – совсем другое. Естественно, что отсутствие научных разработок, методик применения, а также официальных правовых разъяснений по практике организации оплаты гражданских служащих на основе денежного содержания не могут не снижать эффективности деятельности как гражданских служащих, так и государственных органов в целом, поскольку отсутствует целенаправленность действий и концентрация усилий для достижения того или иного показателя.
   В положениях об установлении данной надбавки, утвержденных государственными органами, практически не указывается минимальный размер надбавки гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы младшей группы. Этот факт является методологическим недостатком. Наличие ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы у каждого гражданского служащего обязательно независимо от ее размера к должностному окладу, поскольку такая надбавка является, как и классный чин, отличительным атрибутом гражданских служащих, что выделяет их из работников, занятых в других сферах деятельности.
   По инициативе Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации 8 мая 2001 г. был принят Указ Президента Российской Федерации № 528 «О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов»[33]. Указ был утвержден в целях повышения уровня правового обеспечения федеральных государственных органов, улучшения качества подготовки проектов нормативных правовых актов. Руководителям федеральных органов государственной власти указ предоставил право устанавливать лицам, замещающим должности государственной службы, в основные служебные обязанности по которым входит проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, подготовка и редактирование проектов правовых актов и их визирование в качестве юриста или исполнителя, имеющим высшее юридическое образование, надбавку за особые условия государственной службы в размере до 70 % должностного оклада. На тот период времени эта надбавка для других гражданских служащих составляла не более 20 % должностного оклада. Впоследствии, как уже указывалось, размер этой надбавки был дифференцирован в зависимости от группы должности, замещаемой государственным служащим, и достиг для гражданских служащих, замещающих должности, отнесенные к высшей группе, 200 % должностного оклада. В этих условиях норма указа 2001 г. практически перестала работать, хотя сам указ и не был признан утратившим силу. Вопрос о стимулировании гражданских служащих за правовую экспертизу нормативных актов на практике стал решаться в рамках вновь установленных в зависимости от группы должностей размеров надбавки за особые условия гражданской службы. Учитывая эти обстоятельства, круг гражданских служащих, которым в свое время была повышена надбавка за особые условия государственной службы при выполнении правовой экспертизы правовых актов, постепенно начал сокращаться. Следует отметить, что п. 2 ч. III ст. 51 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено, что в фонд оплаты труда гражданских служащих и других работников отдельных федеральных государственных органов помимо средств, предусмотренных на формирование денежного содержания, направляются средства для выплаты повышенного денежного содержания в размерах, устанавливаемых Президентом Российской Федерации[34]. Имеется в виду, что указанные средства направляются, в том числе и на выплату повышенной надбавки за особые условия гражданской службы тем лицам, которые осуществляют правовую экспертизу правовых актов и имеют высшее юридическое образование.
   

notes

Примечания

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

22

23

24

25

26

27

28

29

30

31

32

33

34

комментариев нет  

Отпишись
Ваш лимит — 2000 букв

Включите отображение картинок в браузере  →