Интеллектуальные развлечения. Интересные иллюзии, логические игры и загадки.

Добро пожаловать В МИР ЗАГАДОК, ОПТИЧЕСКИХ
ИЛЛЮЗИЙ И ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНЫХ РАЗВЛЕЧЕНИЙ
Стоит ли доверять всему, что вы видите? Можно ли увидеть то, что никто не видел? Правда ли, что неподвижные предметы могут двигаться? Почему взрослые и дети видят один и тот же предмет по разному? На этом сайте вы найдете ответы на эти и многие другие вопросы.

Log-in.ru© - мир необычных и интеллектуальных развлечений. Интересные оптические иллюзии, обманы зрения, логические флеш-игры.

Привет! Хочешь стать одним из нас? Определись…    
Если ты уже один из нас, то вход тут.

 

 

Амнезия?   Я новичок 
Это факт...

Интересно

Пьющие кофе занимаются сексом намного чаще и получают удовольствия больше, нежели те, кто кофе не пьют.

Еще   [X]

 0 

Организация работы с обращениями граждан в истории России: учебное пособие (Кабашов Сергей)

Учебное пособие раскрывает порядок работы с обращениями граждан, складывавшийся на протяжении 500 лет в Российском государстве. Пособие может быть использовано при изучении дисциплин «Организация работы с обращениями граждан», «Документоведение», «Организация и технология документационного обеспечения управления», «История государственных учреждений». Пособие содержит, кроме основного учебного материала, подробный хронологический указатель фактов, событий, дат принятия правовых актов, связанных с развитием порядка рассмотрения обращений, обширный предметно-терминологический словарь, комплект схем по исторической и современной организации работы с обращениями, а также задания и вопросы для самостоятельной работы.

Год издания: 2010

Цена: 200 руб.



С книгой «Организация работы с обращениями граждан в истории России: учебное пособие» также читают:

Предпросмотр книги «Организация работы с обращениями граждан в истории России: учебное пособие»

Организация работы с обращениями граждан в истории России: учебное пособие

   Учебное пособие раскрывает порядок работы с обращениями граждан, складывавшийся на протяжении 500 лет в Российском государстве. Пособие может быть использовано при изучении дисциплин «Организация работы с обращениями граждан», «Документоведение», «Организация и технология документационного обеспечения управления», «История государственных учреждений». Пособие содержит, кроме основного учебного материала, подробный хронологический указатель фактов, событий, дат принятия правовых актов, связанных с развитием порядка рассмотрения обращений, обширный предметно-терминологический словарь, комплект схем по исторической и современной организации работы с обращениями, а также задания и вопросы для самостоятельной работы.
   Для студентов, аспирантов исторических, социологических, политологических, управленческих специальностей, преподавателей вузов, научных и архивных работников и тех, кто интересуется вопросами развития государственных учреждений и делопроизводства в органах управления.


Сергей Юрьевич Кабашов Организация работы с обращениями граждан в истории России

Предисловие

   Историческое развитие России характеризуется традиционной значимостью такой субъективной составляющей развития, как политическое управление, для которого, в свою очередь, важна чуткая настройка продуктивной системы обратной связи. Исторические источники подтверждают, что не только органы власти оказывали влияние на действия и решения людей, но и население могло определенным образом повлиять на решения и действия власти. Чтобы привлечь внимание власти, граждане предпринимали активные действия, как правило, только в случаях нарушения своих прав чиновниками, направляя всякого рода жалобы и прошения в различные инстанции. Обращениям граждан во властные структуры в России всегда придавалось большое политическое и общественное значение.
   Еще в древнее время государство стало брать на себя обязанность обеспечить это право подданного юридическими, экономическими и иными гарантиями, а граждане пользовались предоставленным правом, подчиняясь законам государства. Обязанность государства в этом правоотношении охватывает многообразные мероприятия, выполняемые различными органами и организациями, или, правильнее сказать, аппаратами этих органов, т. е. бюрократией.
   В дореволюционной литературе мало работ, увязывающих вопросы правительственной политики в сфере обращений и роли в ней постоянно растущей и крепнувшей бюрократии, определившей развитие государственного механизма не только в XVII–XIX вв., но и в начале XX в. В исследованиях советского периода данная тема затронута лишь фрагментарно. В постсоветский период научный интерес к проблеме обращений граждан в основном обращен на юридическую сторону порядка рассмотрения обращений, при этом политические аспекты института, за редким исключением, находятся вне поля зрения науки.
   В современном российском обществе, несмотря на радикальность произошедших в 1990-е годы социально-экономических преобразований и изменение сложившейся в предшествующий период модели «власть – общество», институт обращений по-прежнему остается важнейшим фактором политического процесса.
   Знание основ организации современного делопроизводства и архивного дела предполагает изучение исторической составляющей этого процесса.
   В предлагаемом учебном пособии систематизирован и обобщен большой и разнообразный материал по истории развития института обращений в рамках эволюции государственного и политического управления в России, изложенный в духе концептуального подхода к предмету изучения, а также современные требования к организации работы с обращениями граждан в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Схемы рассмотрения обращений граждан России в разные исторические периоды приведены в конце каждого раздела книги.
   Особую ценность и новизну представляют хронологический указатель развития института обращений в России в виде перечня дат принятия основных правовых актов по регулированию различных форм обращений во власть и предметно-терминологический словарь, раскрывающий весьма специфичные исторические правовые и управленческие термины и понятия, связанные с институтом обращений.

Глава 1
Формирование приказной бюрократии и законодательных норм о порядке обращений (челобитий) в XI–XVII вв.

   Народная инициатива в России как институт права на обращение в органы власти имеет многовековую историю. Формирование понятия «обращение» тесно переплетается с традицией «жалобницы», которая складывается на Руси с незапамятных времен. Это понятие подчеркивало как бы семейный характер взаимоотношений между князем и его подданными[1]. В последующие этапы истории России обращение к вышестоящему лицу, а тем более к великому князю и царю исключало подобную форму отношений, и для обозначения величия того, к кому обращались с просьбой, следовало показать свое зависимое положение, низко поклонившись ему, – «бить челом». Не случайно тот же самый жанр просьбы реализовывался в документе с названием «челобитная». В Толковом словаре В.И. Даля челобитие определяется как «поклон, просьба, жалоба», а понятие «челобитничать» раскрывается как «хлопотать, просить, подавать просьбы, тягаться, судиться, сутяжить»[2]. В Словаре русского языка С.И. Ожегова указывается, что «челобитие – низкий поклон с прикосновением лбом к земле; письменное прошение; челобитная; просьба к высокому лицу»[3]. А в Словаре Д.Н. Ушакова отмечается, что «челобитная – это письменное прошение», а «челобитье – подача письменной просьбы»[4].
   Право жалобы впервые было закреплено в духовных грамотах князей[5] и уставных грамотах монастырей[6]. Важно подчеркнуть, что именно через жалобницы[7] осуществлялся важнейший принцип властного управления, благодаря которому князь в народном сознании был воплощением справедливости и правды, и каждый подданный, независимо от сословной принадлежности, должен был иметь доступ к князю со своей нуждой и жалобой. Не случайно первый свод законов на Руси, составленный киевским князем Ярославом Мудрым, назывался «Русская правда», он дополнился затем последующими князьями под названием «Правда Ярославичей».
   В связи с развитием письменности большую роль стали играть письменные доказательства, берестяные грамоты – «доски» (частные расписки) и «записи» (официально заверенные документы). Как показывают памятники письменности XIV–XVII вв., слово «челобитная» («челобитня», «челобитье») как акт (письменное прошение, жалоба, исковое заявление) появляется в московской деловой письменности в последней четверти XV в., заменяя употреблявшиеся до этого термины «жалобница» и «слезница»[8], имевшие более узкое значение (акт, содержащий жалобу)[9].
   Процесс становления института челобитья был довольно долгим, проходил в течение нескольких этапов и связан с формированием упорядоченных правовых норм и методов управления. Сначала сформировалось само право челобитья великому князю, членам его семьи, митрополиту (с конца XVI в. патриарху), боярину, уточнялись субъекты обращений, порядок работы приказных служащих с челобитными во властных структурах, меры ответственности должностных лиц и жалобщиков. При этом следует отметить большое влияние правовых обычаев предыдущих эпох в структуре права Московского великого княжества XV–XVI вв. Судебник великого князя Ивана III (1497 г.) разрешал всем подданным без сословных различий обращаться с челобитными к властительным особам вплоть до великого князя. В нем прямо указывалось, что «каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себе не отсылати, а давати всем жалобником управа во всем, которым пригоже. А которого жалобника а непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати»[10]. Из приведенного текста прямо следует, что в Московском государстве не только закреплялось неограниченное право подачи обращений – челобитий, но и устанавливался определенный порядок их прохождения и рассмотрения («к государю – только через бояр») и обязанность должностных лиц, бояр, рассматривать поданные жалобы по существу[11].
   Следует также отметить, что, по Судебнику Ивана III, судья не должен был отсылать от себя жалобников, не разрешив их жалобы, но Судебник Ивана IV (1550 г.) говорит об этом подробнее: если судья жалобника отошлет, жалобницы у него не возьмет и управы ему или отказа не учинит и если жалобник будет бить челом государю, то государь отошлет его жалобницу к тому, чей суд, и велит ему управу учинить; если же судья и после этого не учинит управы, то быть ему в опале[12]. В течение полувека между изданием правовых норм, утвержденных Иваном III, и норм, установленных Иваном IV, в Московском царстве формируется юридическое правило, по которому челобитья должны решаться в соответствующих государственных учреждениях и лишь в крайнем случае подаваться на имя царя. В порядке рассмотрения челобитий уже проглядывался главный принцип складывавшегося российского самодержавия – московский царь оставался единственной после Божьего Суда высшей инстанцией, в воле которого было карать и миловать всех без исключения подданных в государстве[13].
   Большое количество челобитных, поступающих на имя царя, стало причиной создания царем Иваном IV Васильевичем в середине 1550-х годов[14] своего рода комиссии прошений, получившей название Челобитенной избы[15]. Это одно из первых центральных судебных учреждений Московского царства. А статьи 24 и 75 Судебника Ивана IV являлись, по существу, прямым циркуляром для деятельности этого нового учреждения[16]. Учрежденный первым русским царем орган власти на протяжении последующих 140 лет являлся уникальным политическим институтом, не имеющим эквивалентных форм в историческом опыте иных государств[17]. Связь возникновения Челобитенной избы с административными реформами царя Ивана IV несомненна. Этот факт свидетельствовал о значительном успехе централизации управления в Московском царстве и той роли, которую стала играть служилая бюрократия. Руководить Челобитенной избой царь назначил своего ближайшего соратника, члена «Избранной рады» А.Ф. Адашева. Челобитный приказ с установленным порядком рассмотрения челобитных как своего рода высшее судебное апелляционное ведомство с одновременной функцией административного контрольного органа, надзиравшего над другими правительственными учреждениями, просуществовал в течение всего Смутного времени и был востребован при всех правителях этого кризисного периода Московского царства[18].
   С установлением династии Романовых на московском престоле с челобитными обращались и к Михаилу Федоровичу, и к Алексею Михайловичу, а затем к Федору III Алексеевичу, Софье Алексеевне, Ивану V Алексеевичу и Петру I Алексеевичу[19]. В Соборном Уложении царя Алексея Михайловича, принятом в 1649 г., довольно четко определялась процедура реализации права подданных на обращение. Так, в главе 10 содержится ряд статей (13–17 и др.), регламентирующих отдельные вопросы рассмотрения челобитий и ответственности недобросовестных жалобщиков. Этим же и другим частным вопросам, связанным с процедурами подачи и рассмотрения жалоб, посвящены иные статьи Уложения[20]. В первой главе Соборного Уложения статьями 8 и 9 устанавливалось, что жалобщики вопреки установленному ранее порядку уже не могли напрямую обращаться к царю и патриарху[21]. Согласно статье 20 главы II Уложения было запрещено под страхом наказания батогами и тюрьмой лично обращаться к государю и предписывалось сначала обращаться в соответствующий приказ: «А не бив челом в приказе, ни о каких делех Государю никому челобитен не подавати»[22].
   Соборным Уложением 1649 г. устанавливалась определенная субординация подачи челобитных, соответствующая иерархической структуре приказов. Теперь только в случае отказа в приеме челобитной или невозможности разрешения данного вопроса на уровне приказа документ переходил на суд самого царя. Затем допускалась подача государю челобитных на всякого рода злоупотребления обыкновенных судей. Наконец, подача на государево имя челобитных допускалась и по вершенным делам – в тех случаях, когда недовольная сторона обжаловала в апелляционном порядке решение приказа или другой судебной инстанции: «А которым людем доведется о судных своих и о иных каких делех бити челом Государю: и тем людем о тех своих делех челобитныя свои подавати в приказех Бояром и Окольничим и Думным и всяким приказным людем, кто в котором приказе ведом. А будет ему в приказе суда не дадут, или против его челобитья указу ему не учинят: и ему о том бити челом и челобитныя подавати Государю, и то в челобитных своих описывати, что он о том деле наперед того в приказе бил челом, а указу ему в приказе не учинено»[23].
   В XVI–XVII вв. практика личных поручений (приказов) Великого князя Московского, а затем московского царя ближайшему окружению – князьям и боярам – по разрешению отдельных вопросов государственного управления, в том числе связанных с рассмотрением челобитий, породила создание системы органов центрального управления, получившей в исторической науке название приказной системы управления[24]. Специфика приказов как системы органов управления заключалась в отсутствии четкого разграничения компетенции, поскольку она определялась исключительно правовыми актами – указом царя и приговором Боярской Думы. Кроме того, особенностью приказов как органов государственной власти было наделение их судебными полномочиями и территориальной компетенцией. В Московском царстве XVI–XVII вв. судебными органами, в которых могли рассматриваться дела по челобитьям, были царь, Боярская Дума[25], думные чины, ведающие приказами, воеводы на местах (схема 1).
   Особая роль в организации делопроизводства в XVI–XVII вв. принадлежала думным дьякам, которые обычно выступали докладчиками на заседаниях Боярской Думы по вопросам челобитий и текущим делам приказов, они же давали справки и представляли мнения для составления думских приговоров. Думные дьяки занимали как бы промежуточное положение в социальной иерархии: с одной стороны, их положение приближалось к дворянским кругам, что давало возможность пользования служилыми привилегиями и повышало престиж, с другой – происхождение из приказных было гарантией профессионализма и компетентности. Для думных и приказных дьяков основным документом о назначении являлся царский указ, записанный в книгу Разрядного приказа.
   Во главе приказов стояли «начальные люди» (приказные судьи[26]), назначаемые царем из думных чинов Боярской Думы. Судья приказа представлял царю «сказки» (доклады)[27]. В приказном письмоводстве судьи не принимали участия и своих рук к документам «не прикладывали». В ведении судьи состояли дьяки – от трех до 10 человек. Для дьяков, в отличие от приказных судей, работа в приказных учреждениях превращалась в постоянную профессию, приносившую им основной материальный достаток. Главными функциями дьяков были ведение финансовых вопросов и контроль за деятельностью подьячих. Дьякам обычно принадлежали пометы на документах. Однако функции дьяков не выходили из-под контроля судей приказов. Судьи и дьяки за свою работу никакого жалованья не получали. За верную службу их мог одарить только царь.
   Помощниками дьяков и главными делопроизводителями выступали «письмовые головы» разных рангов – подьячие, которые в соответствии со стажем работы делились на «старых» (старших), «середних» и «молодших» (младших). В крупных приказах подьячие объединялись в «столы» – структурные подразделения приказов, причем деление на столы производилось не только по роду дел, но и по территориальному принципу. Столы служили организующим звеном делопроизводства. Столы, в свою очередь, делились на «повытья»[28], создававшиеся в основном по территориальному признаку. В приказах с небольшой численностью приказных людей деления на столы не было, а взамен его существовало деление только на повытья[29]. Подьячие сидели в приказах десятки лет, сменялись постепенно и были настоящими хранителями приказных порядков и знатоками финансовых и правовых аспектов различных дел, а также правил письмоводства того времени.
   На местах, в уездах административная и судебная власть принадлежала воеводам. Все челобитные рассматривались в приказных (съезжих[30]) избах, исполнявших роль воеводских канцелярий. Итогом воеводского рассмотрения челобитий был приговор («присуд»), в котором излагались содержание просьбы или жалобы, аргументы ответной стороны и окончательное решение. При получении «изветных» челобитных от помещиков о наличии «измены» у их крестьян воеводы были обязаны произвести сыск по делу и отписать о его результатах царю, обеспечить содержание подозреваемых в тюрьме до государева указа. Но воевода с аппаратом приказной избы мог разрешать только частные вопросы, поэтому чаще всего сам челобитчик отвозил свою жалобу или просьбу в один из московских приказов[31]. По мелким гражданским делам население, конечно, предпочитало судиться на месте у воевод, так как поездка в Москву могла стоить дороже иска, но ничто не мешало истцу, а в известных случаях и ответчику потребовать рассмотрения дела на Москве в приказе. Нередко по спорным делам из столицы посылали служилого человека, который разбирал дело на месте, а решение принимали в Москве.
   В порядке подачи челобитной, установленном в Московском царстве, важную роль играли «площадные подьячие», действовавшие под надзором приказов в палатках («площадных избах») на городских площадях, а в небольших городах под надзором воевод в приказных (съезжих) избах. Численность площадных подьячих определялась специальным указом царя, например, в больших городах она достигала 12 человек, а в Москве в конце XVII в. такая артель состояла из 24 писцов, оказывавших письменные услуги любому желающему на Ивановской площади Кремля[32]. Труд «площадных подьячих» был востребован, поскольку по целому ряду сделок требовалась только письменная форма договора, а по некоторым – особые виды документов: «крепость» и «кабала». В Москве и ряде других крупных городов челобитчики могли обратиться к «площадному подьячему», который за определенную плату, называвшуюся «писчее» или «могарыч», оформлял челобитную и другие документы в соответствии с существующими правилами[33]. При составлении «площадными подьячими» документов они непременно вписывали туда свидетелей. Поэтому обычно челобитная заканчивалась заверительной надписью подьячего: «К сей челобитной руку приложил…», а также указывались имена послухов (свидетелей), место и время составления челобитной[34].
   Челобитчики, обращавшиеся к царю, должны были лично являться на царский двор для подачи своих челобитных, которые принимались у них думными дьяками. Просители высших чинов приходили в Золотую Палату Кремля, а челобитчики низших чинов должны были дожидаться принятия от них челобитных на площади Кремля, около Красного крыльца. Подать челобитную в московский приказ было делом непростым. Обычно челобитчик, приезжая в Москву, прежде всего отправлялся на дом к дьякам и подьячим для улаживания своего дела. В случае надобности он ходил с поклоном и подарками к приказному судье. Сделав подарки сначала младшему подьячему, чтобы написал грамоту или составил по делу выпись, затем «справному» подьячему, чтобы замолвил слово перед начальством, и, наконец, дьяку, чтобы учинил указ «безволокитно», проситель подавал в приказ свою челобитную, что было уже в значительной мере лишь формальностью. Указ царей Ивана Алексеевича и Петра Алексеевича 1683 г. предписывал, чтобы подьячие в приказах, принимая челобитные, записывали их в специальные книги. Во всех столах приказа каждый год заводилась книга, где проставлялись имя подателя документа и содержание пометы приказного дьяка[35].
   Рассмотрение челобитий в московских приказах начиналось либо по инициативе царя, либо по решению приказного судьи или чаще всего приказного дьяка. Указание царя передавалось им лично кому-либо из чинов приказа или в приказ через кого-либо из тех, кто находился в это время при особе царя («ближних людей»). Челобитная до момента решения вопроса, поставленного в челобитной, и выдачи владельцу грамоты или акта от имени царя проходила ряд стадий. Основными этапами этого сложного административно-делопроизводственного процесса были: 1) составление самого челобитья на имя царя с просьбой о выдаче грамоты или акта; 2) подача челобитья на рассмотрение в тот приказ, ведомство которого уполномочено было его рассматривать; 3) вынесение решения в этом приказе; 4) рассмотрение при необходимости в Боярской Думе или царем; 5) выдача жалованной грамоты или специального правового акта челобитчику.
   В целом порядок делопроизводства в приказе (приказной избе) был установлен Соборным Уложением 1649 г. Формируются приемы засвидетельствования документов, их составления. Документы начинают проходить стадии написания – чернописи, редакции и беловика: «А судныя дела в приказех записывати подьячим, а черненья бы и меж строк приписки и скребления в тех записках не было. А как суд отойдет, и истцу и ответчику к тем запискам прикладывати руки. А которые грамоте не умеют, и в тех место прикладывати руки, кому они верят. А как подьячей с тоя записки судное дело напишет набело, и Дьяку, справя то дело с прежнею запискою, закрепити своею рукою, а прежнюю записку подьячему за истцовою и за ответчиковою рукою держати у себя впредь для спору; а как судное дело вершится: и та записка за истцовою и за ответчиковою рукою подклеити под судное же дело впредь для спору же»[36].
   Если более детально проследить процедуру подготовки ответных документов по челобитью в приказном делопроизводстве, то можно отметить следующие этапы (схема 2):
   1. Справный подьячий приказа принимал челобитье и делал на нем помету о дате получения, затем передавал челобитье приказному дьяку.
   2. Дьяк ставил на документе свою помету[37], иногда подробно, но всегда сжато, и передавал в соответствующий стол (повытье) старшему подьячему.
   3. Старший подьячий передавал документ младшему подьячему и указывал, как составить ответный документ (отпуск) согласно помете дьяка.
   4. Младший подьячий находил в приказных книгах и в прежних делах (столбцах) нужные сведения и составлял по известному шаблону черновик ответного документа (отпуска), включив в него помету дьяка.
   5. Старший подьячий исправлял черновик («чернил») и подносил дьяку.
   6. Дьяк приказа при необходимости снова «чернил» ответный документ и возвращал черновик подьячим для переписки набело.
   7. Младший подьячий переписывал исправленный черновик набело.
   8. Старший подьячий сверял беловик с окончательным вариантом черновика и справлял (проверял) его, делая запись («прикладывал руку») на обороте в нижней части листа беловой грамоты: «Исправил подьячий (такой-то)».
   9. Дьяк, прочтя беловик, «приписывал» («прикладывал руку») свое имя и прозвище, растянутое по всей ширине листа грамоты: «А припись у подлинной грамоты дияка (такого-то)» или «А подлинная грамота за приписью дияка (такого-то)». На обороте по сставам[38] столбца также прикладывал руку.
   10. Младший подьячий вклеивал в столбец мездренным клеем входящий документ (челобитье), черновик ответного письма (грамоты) и другие документы, связанные с итоговым решением по челобитью.
   11. Подьячий сворачивал столбец в свиток и писал на нем имя челобитчика и его адрес.
   Затем подготовленная грамота или акт регистрировались в книгах приказа путем внесения краткой записи о содержании документа. В Печатном приказе подготовленному документу придавалась юридическая сила: он удостоверялся государственной печатью, заносился в регистрационные записные книги приказа, за что взималась печатная пошлина, если документ не подлежал беспошлинному запечатыванию. Привилегии в отношении беспошлинной печати грамот и актов были особой милостью царя.
   Еще с XVI в. установился порядок, по которому Боярская Дума сама могла выходить к царю с докладом, прося разъяснения и окончательного разрешения какого-то челобитного дела. Рассматриваемые дела в Боярской Думе должны были решаться единогласно, а в ином случае докладывались царю: «А спорныя дела, которых в приказех зачем вершити будет не мочно, взносити из приказов в доклад к Государю Царю и Великому Князю Алексею Михайловичу всея Русии, и к Его Государевым Бояром и Окольничим и Думным людем. А Бояром и Окольничим и Думным людем сидети в палате, и по Государеву указу Государевы всякия дела делати всем вместе»[39].
   Большая часть времени заседаний Боярской Думы проходила без присутствия царя и была посвящена слушаниям докладных списков приказов. Роль докладчика по делу принадлежала дьяку соответствующего приказа, а решение вопроса – думным дьякам, которые могли согласиться с подготовленным приказом проектом решения, но могли и внести свои коррективы. Нередко доклады составляли основу будущих документов, например грамот. Тогда в конце грамоты ставилась приписка: «.с докладу дияка (такого-то)»[40]. Особенно сложно было решать дела, которые требовали приговора царя. Думные дьяки могли делать доклады царю во дворце, но приказные дьяки – а таких было большинство из тех, кто имел право докладывать царю, – должны были, подобно челобитчикам, находить удобные случаи на выходах царя, его богомольях или во время служб в церквях и делать царю свои доклады наспех, в весьма неподходящей обстановке[41].
   Большое значение в порядке рассмотрения челобитий подданных на имя московского царя имели приговоры Боярской Думы, связанные с ее обширной законотворческой и распорядительной деятельностью. Распорядительные формулы в приговорах Боярской Думы имели следующий вид: 1. «По государеву цареву и великого князя приказу (указу) боярин с детьми боярскими (все бояре, боярин с товарищи) приговорили»; 2. «Боярин да князь и все бояре (боярин и дьяк) приговорили»; 3. «Великий государь царь и великий князь указал, и бояре приговорили»[42]. Третий вид придавал документу характер единоличного распоряжения царя, в котором распоряжение бояр носило условный характер и говорило лишь о согласии Боярской Думы с решением государя. Уже в конце XVII в. последняя форма приговора Боярской Думы становится основной в употреблении. Приговоры излагались на самих делах «на чем которое дело быти приговорят; приказывает царь и бояре думным дьяком пометить и тот приговор записать». Формулировка «Великий государь, слушав докладной выписки, указал и бояре приговорили» значила, что дело вершилось при участии царя. Если же Боярская Дума решала дело в отсутствие царя, то приговор имел формулировку: «По указу Великого Государя бояре той докладной выписки слушав приговорили»[43].
   Следует подчеркнуть, что укрепление царского единовластия снизило эффективность влияния института челобитья на систему управления, что отразилось на организации порядка рассмотрения челобитий в приказах. В связи с отменой Соборным Уложением (1649 г.) права подачи челобитных непосредственно царю, часть функций Челобитного приказа перешла к Расправной Палате, поэтому в 1685 г. Челобитный приказ упраздняется[44], а его функции передаются Владимирскому Судному приказу, который, в свою очередь, объединяется в 1699 г. с Московским Судным приказом в один Судный приказ, просуществовавший всего около года – до 1700 г.[45]
   В период Средневековья жалобы (челобитные) в России были важной связью между народом и государственной властью, персонифицированной в лице царя. Челобитная в XVII в. – многофункциональный документ. Термин «челобитная» являлся в XVII в. родовым наименованием определенной группы актов (прошений, официальных заявлений, жалоб, доносов по «государеву слову и делу» и др.). В то же время слово «челобитная» использовалось и как видовое название прошения или жалобы (собственно челобитная), и как эквивалент разновидностей челобитных: управная челобитная (иск) – «заявление о назначении судебного разбирательства»; явочная челобитная (явка) – «официальное уведомление властей о чем-либо»; изветная челобитная (извет) – «донос по государеву слову или делу»; повинная челобитная – «признание своей вины и просьба о смягчении наказания»; мировая челобитная (мировая) – «заявление о достижении соглашения спорящих сторон до суда»; отсрочная челобитная – «просьба о переносе срока судебного разбирательства»; ставочная челобитная (ставка) – «заявление о явке на суд и об отсутствии противной стороны». Анонимные челобитные или с вымышленной подписью, в которых чаще всего содержались обвинения в адрес должностных лиц, называли «подметным письмом»[46].
   Как уже отмечалось, челобитные подавались на рассмотрение в тот приказ, в ведомстве которого находился челобитчик, или в приказ, в сферу компетенции которого входило разрешение упомянутого в челобитной вопроса. Духовенство, служилые люди, посадские, волостные и «всяких чинов» люди били челом царю о своих тяготах, обидах и разореньях. Посадские и крестьянские старосты, выборные люди несли и везли свои челобитья в Москву в царские приказы или самому царю. Но это было возможно лишь в преддверии больших праздников – на Пасху, Троицу и в Рождество, когда «холопья и простецы» могли подавать царю челобитные[47]. Челобитные были заручные и подписные. Заручные челобитные – это всякого рода прошения «за руками» челобитчиков, т. е. за их подписью на обороте челобитной. В отличие от них подписная челобитная подписывалась челобитным дьяком по личному приказу царя. Уложением 1649 г. устанавливалась смертная казнь за составление поддельных грамот и печатей или подделку грамот и приказных писем и приставление печати к «воровским», т. е. подложным, письмам, которые именовались «нарядными письмами»[48].
   Челобитные как документы официально-делового характера отражали сущность правового патернализма российского самодержавия, означавшего, что без отеческой опеки царя подданные не способны сами позаботиться о собственных делах. По законам того времени всякое обращение в правительственные органы адресовалось на имя царя-самодержца. Челобитные представляли собой либо документы судебной (юридической) практики, либо такие, на основе которых верховная власть принимала определенное решение и издавала соответствующий официальный акт (указ), выдавала жалованную, льготную или какую-нибудь другую грамоту, давала указание «подписать» челобитную, т. е. сделать на ней имеющую силу указа помету о принятом решении, или же официально регистрировала чье-то заявление о чрезвычайном событии (побеге, неожиданной смерти, недостойном поведении, угрозе убийством или пожаром и т. п.), тем самым снимая с заявителя вину за возможные последствия произошедшего или предупреждая возможность преступления (явочная челобитная).
   Текст челобитных в XVII в. имел определенную структуру, сложившуюся в течение нескольких веков, на основании традиций и обычаев документирования того времени. Верх листа именовался «головой», а площадь под текстом – «исподом». В этой части письма размещались отдельные реквизиты документа. Тексты лицевой и оборотной сторон имели четкие различия. На оборотной стороне проставлялись пометы, а адресат писался на лицевой. В начале указывался полный царский титул (титло), далее обозначался автор челобитья и перечислялись заслуги челобитчика. В заголовочной части челобитья слова «бьет (бьют) челом» (или «бьет челом и извещает», «бьет челом и являет») всегда располагались между адресатом (царским титулом) и сведениями о челобитчике. Словосочетание «бить челом» имело разные значения: либо обращаться с низким поклоном, с почтением, либо жаловаться, предъявлять иск.
   Важным элементом заголовка в челобитных являлись сведения о челобитчике: его имя (обычно в уничижительно-пренебрежительной форме – «полуимя», как говорили в то время), отчество (или наименование по отцу), фамилия или прозвище, а также социальный статус. Эти сведения о челобитчике всегда сопровождались формулами, выражающими вассальные отношения, и были строго регламентированы. Уже в конце XV в. ставился знак равенства между отношением государя всея Руси к боярину и отношением боярина к своим холопам[49]. С XVI в. в челобитьях стало обязательным для любого из служилых людей самого высокого ранга титулование себя холопом, а великого князя – государем. Полуимя в сочетании с термином «холоп твой» стало стандартной этикетной формулой, отражающей политическую реальность сформировавшейся централизованной монархии. Обращает на себя внимание, что в XVII в. самоназвание «холоп твой» уже осознавалось боярами и дворянами как привилегия господствующего класса, ибо не состоящие на царской службе посадские люди и крестьяне в челобитьях писались «сирота (раб) твой (ваш)»; женщины в зависимости от отношения к сословию – «сирота (раба) твоя (ваша)»; священнослужители всех рангов – «богомолец твой (ваш)»; монахини – «богомолица твоя (ваша)», а не «холопами»[50]. Отсутствие единообразия обращений к царю в челобитьях отражало прежде всего незавершенность перехода Московского царства в XVII в. от состояния сословно-представительной монархии к абсолютной монархии. И хотя, по мнению ученых, абсолютная монархия в России стала складываться во 2-й половине XVII в., соответствующий ей государственный аппарат и правила документирования его работы сформировались только благодаря административным реформам XVIII в.[51]
   Содержание текста челобитных, как правило, состояло из двух частей[52]. В первой части содержалось изложение обстоятельств и причин вопроса, которые заставили челобитчика обратиться с официальным заявлением о чем-нибудь или предъявлением исковых претензий к кому-нибудь, либо с жалобой или просьбой. Во второй (просительной) части излагалась просьба или сообщалось о действиях, желательных для челобитчика для разрешения изложенных обстоятельств. Текст челобитной, связанный с изложением обстоятельств дела, не регламентировался и имел произвольный характер. Тем не менее выделяются несколько видов зачинов челобитий. Во-первых, текст мог начинаться с датировки: указывался год, могли указываться месяц и день, когда происходило описываемое дело (въ девятый ден), на церковно-религиозные праздники и другие памятные дни или события. Во-вторых, изложение обстоятельств дела могло начинаться с глагола-сказуемого, подлежащее следовало за ним, что свойственно повествовательному стилю речи: «Жил отец мой в …» или «Се аз…». В-третьих, челобитная могла начинаться с обстоятельства, имеющего значение соответствия чему-нибудь, и причины, обусловливающей совершение действия («По твоему (вашему) указу…»).
   Часть текста челобитной, в которой заключалось содержание прошения и излагалась сама просьба, как правило, начиналась с полного титула царя («Царю государю и Великому князю…» или «Государю царю и Великому князю…») с эпитетами «милосердый» или «милостивый», в титул царицы включался эпитет «благоверная». После этого следовало предложение со сказуемым – глаголом «пожаловать» («оказать милость», «вознаградить») с обязательным дополнением «меня», «нас». В качестве второго однородного сказуемого в просьбе использовался глагол «велеть» («приказать», «повелеть») в сочетании с указанием желаемого действия: «…вели государь мне дать.»[53]. Указом царя Федора Алексеевича 8 июня 1680 г. под страхом опалы запрещено было писать в челобитных: «…чтобы Он Великий Государь пожаловал, умилосердился, как Бог», а велено было писать: «…для прилучившегося которого наставшего праздника и для Его Государского многолетнего здравия»[54].
   Заключительная часть большинства челобитных, как правило, имела единообразную формулировку. Концовка состояла из обращения (титул царя, царицы, патриарха и т. д.) и двух глаголов «смиловаться» и «пожаловать», в результате чего челобитчик стремился усилить воздействие на адресата, например: «царь государь смилуйся пожалуй.».
   Следует отметить, что челобитья не оставались без внимания власти. Хотя московские цари и видели в них «докуку безпрестанную», но ответом на них было рассмотрение затрагиваемого вопроса и чаще всего удовлетворение жалоб и ходатайств. Действительно, опыт исторического развития Российского государства в XVII в. показывает, что если правительство не контролировало количество жалоб, то возникала ситуация «смуты». Например, бояре, ставшие при царе Василии IV Иоанновиче Шуйском хозяевами московских приказов, вытесняя отовсюду служилых дворян, всячески стремились назначать «своих людей» на воеводства[55]. Используя слабость контроля со стороны царя, воеводы стали управлять своими территориями, угнетая и без того обездоленный Смутой народ. Все челобитные на злоупотребления боярских ставленников, подаваемые в приказы, старательно прятались и оставались без расследования. Именно тогда – с начала XVII в. – ярко проявилось в России страшное зло бюрократизма («московской волокиты»), т. е. чиновный произвол безответственных и безнаказанных приказных людей, действия которых часто шли вразрез с интересами государства и подрывали доверие к царю, отделяя государя от народа.
   Такое наследие легло на плечи юного, с энтузиазмом выбранного всеми сословиями Московского царства, но неподготовленного к правлению Михаила Федоровича Романова. В этом можно убедиться на примере Земского Собора 1642 г. Горько жаловались земские делегаты на неправедные действия, особенно при сборах денег в казну, заявившие Собору: «Разорены мы пуще турских и крымских басурман московскою волокитою и от неправд и от неправедных судов»[56]. Однако справиться с «московской волокитой» было сложно. Жалобы, накопившиеся в царствование Михаила Федоровича, привели к народным выступлениям в Москве и других городах в начале царствования Алексея Михайловича, следствием чего стали появление Соборного Уложения 1649 г., уничтожение закладничества, меры против английских купцов и др.[57] Не случайно в период царствования Алексея Михайловича, когда подготавливалось Соборное Уложение, особое значение в системе управления приобрел Челобитный приказ. Именно этот приказ, по сути, имел значение общего хранилища законов, куда обращались другие приказы, желая уточнить, нет ли уже царского указа по вопросу, который казался новым.
   Таким образом, институт челобитья выполнял в Московском царстве XVI–XVII вв. ряд важных социально-политических функций: он являлся, во-первых, средством снятия социального напряжения; во-вторых, механизмом создания органического единства народа и царя; в-третьих, способом юридической защиты от произвола приказной бюрократии, кассацией неправедных действий и решений местной администрации.

Вопросы для самопроверки

   2. Объясните, какой порядок подачи жалоб князю сформировался в Древней Руси и какими правовыми актами он регулировался?
   3. Что означало право челобитья московскому государю? Какими правовыми документами определялся порядок челобитий в XV–XVI вв.? Какие специальные органы были созданы для этого?
   4. Объясните, какие органы в Московском царстве XVI–XVII вв. могли рассматривать челобитья на имя царя? Какой существовал порядок рассмотрения челобитий Боярской Думой?
   5. Кто рассматривал в московских приказах и уездных приказных избах поступавшие челобитья? Какие функции выполняли приказные люди и каков порядок приказного письмоводства?
   6. В чем состояла роль «площадных подьячих» в подготовке челобитий на имя царя? Какие меры ответственности налагались на «площадных подьячих» за правильность составления челобитий и других документов?
   7. Какой порядок подготовки ответных документов по челобитью сложился в приказном делопроизводстве XVI–XVII вв.?
   8. Объясните, в чем заключались особенности делопроизводства в Московском царстве по челобитьям?
   9. Объясните, какой комплекс документов возникал в процессе рассмотрения челобитья в приказах и уездных приказных избах в XVI–XVII вв.?
   10. Какие виды челобитий существовали в Московском царстве? Какова структура текста челобитных?

Темы рефератов

   2. Формирование права челобитья царю в Московском государстве XVI–XVII вв.
   3. История Челобитного приказа в XVI–XVII вв.
   4. Приказная система делопроизводства по челобитиям в Московском государстве XVI–XVII вв.
   5. Роль «площадных подьячих» в подготовке челобитий на имя царя в XVI–XVII вв.
   6. Особенности столбцовой формы делопроизводства в Московском царстве по челобитьям.
   7. Порядок рассмотрения челобитий в Боярской Думе в XVI–XVII вв.
   8. Виды и структура текста челобитных в Московском царстве XVI–XVII вв.

Примечания

   ОРГАНЫ ВЛАСТИ, РАССМАТРИВАВШИЕ ЧЕЛОБИТЬЯ В МОСКОВСКОМ ЦАРСТВЕ во второй половине XVI–XVII вв.

   Схема 2
   ПОРЯДОК ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА ПО ЧЕЛОБИТНОЙ В ПРИКАЗЕ (в XVII в. согласно Соборному Уложению 1649 г.)

   Схема 3
   ВИДЫ ДОКУМЕНТОВ, ВОЗНИКАВШИЕ ПРИ РАССМОТРЕНИИ ЧЕЛОБИТНОЙ, В ПРИКАЗНОМ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВЕ XVII вв.

Глава 2
Влияние административных и законодательных реформ Петра I на формирование порядка работы с челобитьями

   Законодательство правления царя Петра I о челобитных (жалобах) много сделало для упорядочивания организации государственного управления в XVIII в. и установления известного процессуального порядка в движении жалобы. Большое влияние на порядок подачи челобитий оказали меры, принятые Петром I в начале своего царствования. Важную роль в этом деле сыграло коренное изменение принципов делопроизводства, начавшееся в период 1699–1702 гг. с введения гербовой бумаги и замены оформления документов на столбцах тетрадями. Указом царя Петра I от 22 января 1699 г. предписывалось писать челобитные только на гербовой бумаге: «Под сею мерою герба писать всякие крепости»[58]. Изготовление и продажа этой бумаги были возложены на Оружейную палату. С 1719 г. на гербовой бумаге стали проставлять год. Гербовые сборы принесли ощутимую пользу казне, а также регламентировали форму и размеры челобитных и других документов. В связи с введением гербовой бумаги институт «площадных подьячих» был сначала ликвидирован указом царя Петра I от 9 декабря 1699 г., но затем восстановлен в январе 1701 г. Совершение частных актов (крепостей) вновь было передано компетенции «площадных подьячих», которых стали именовать «подьячими крепостных дел»[59]. Им предписывалось: «.писать крепости по прежнему указу в палатке Ивановской площади», а надзор за деятельностью «площадных подьячих» был поручен Оружейной палате, куда передавались собранные за подготовленные документы пошлины[60].
   Постепенная замена столбцовой формы делопроизводства тетрадной, начавшаяся с 1700 г., повлияла на изменение оформления челобитной. Трудности в использовании свитков при составлении выписей из столбцов и экономия бумаги при тетрадной форме делопроизводства по сравнению со столбцовой явились главными причинами отмены царем Петром I с 12 июня 1700 г. столбцов и введения тетрадной техники документирования деятельности центральных и провинциальных учреждений: «…дела до нынешнего времени писали в столбцы на одной странице, и в том исходило бумаги много… А как учнут писать в лист и на обеих сторонах тетради, расходу бумаге будет меньше»[61]. Но на практике столбцовая традиция сохранялась еще более двадцати лет (в приказных избах она продержалась приблизительно до 1726 г., а в вотчинных конторах и дольше).
   Не менее важным нововведением царя Петра I стало изменение написания даты в челобитьях и других документах. Ведь до 1 января 1700 г. в Московском царстве применялся порядок летосчисления от Сотворения мира, а с 1 января 1700 г. – от Рождества Христова. Смена порядка летосчисления была закреплена в именном царском указе от 19 декабря 1699 г. «О писании впредь января с 1 числа 1700 года во всех бумагах лет от Рождества Христова, а не от Сотворения Мира». В этом же указе было дано следующее разъяснение: «Считать 1 января 7208 года – 1 января 1700 года, а 1 января 7209 года – 1 января 1701 года»[62].
   Царь Петр I, как известно, много путешествовал по Европе, знал европейские языки и читал книги на немецком языке. Поэтому неудивительно, что он больше привык к латинской азбуке, которая, как и многое западноевропейское, казалась ему красивее и лучше отечественной. В 1708–1711 гг. Петр I предпринял реформу русской письменности, устранив надстрочные знаки (титло), упразднив несколько букв и узаконив другое (приближенное к латинским шрифтам того времени) начертание оставшихся букв – так называемый гражданский шрифт, взамен церковнославянского, что значительно упростило составление официальных документов, в том числе и челобитных.
   Ряд указов молодого царя определил правила составления челобитных, заметно отличающиеся от предыдущего порядка, установленного в царствование Алексея Михайловича. Теперь для рукоприкладства (подписи) использовалась не оборотная, а лицевая сторона первого листа. Кроме того, царским указом от 30 декабря 1701 г. всем сословиям запрещалось в челобитных и других документах именоваться полуименами и уничижительными (признание себя ничтожным) именами[63], например Семейка Яковлев сын Наумов или Михулка Афанасьев сын Лысков и т. п., и предписывалось подписываться полным именем[64]. В марте 1702 г. специальным царским указом вводилась новая форма челобитий, подаваемых на имя царя[65]. Начиналось обращение формулой: «Державнейший царь, государь милостивейший», потом должно было следовать изложение вопроса. Сама просьба начиналась со слов: «Всемилостивейший государь, прошу Вашего Величества…». Завершающей фразой должна была быть формулировка: «Вашего Величества нижайший раб»[66]. Введение этикетной формулы «раб» вместо именования челобитчика «холопом», не означающей рабства в прямом смысле слова, скорее соответствовало более позднему «покорный слуга» и обусловлено тем, что слово «раб» в то время было более литературным и менее унизительным, чем «холоп».
   В начале XVIII в. обозначились явные признаки упадка приказной системы управления, связанного с сокращением по воле царя Петра I полномочий Боярской Думы, усилением роли судей приказов, сбоями в деятельности приказов и постоянными отлучками царя из столицы[67]. Приказная система к концу XVII в. действительно стала весьма неэффективной, поскольку способствовала лишь распылению финансовых ресурсов, так как каждый из приказов собирал налоги с какой-либо части государства и тратил эти сборы на свои цели. Кроме того, губернская реформа 1708–1719 гг., разделившая все Московское царство сначала на восемь[68], а затем на двенадцать губерний, передала нити управления, прежде находившиеся совместно в руках царя и Боярской Думы, в ведение территориальных правителей, подчинявшихся только царю. Образованием губерний наносился решительный удар по традиционной приказной системе, которая теряла объект управления.
   Появление губерний влекло за собой ликвидацию территориальных приказов, таких, например, как Поместный, Земский и др., которые трансформировались в отделения (столы) Московской губернской канцелярии, поскольку ранее властные полномочия этих приказов охватывали территорию, оказавшуюся в составе внушительной по масштабам Московской губернии[69]. Однако неудовлетворительные результаты функционирования губернского аппарата скоро показали Петру I, что необходим координирующий работу аппарата высший орган, облеченный особым доверием царя. Этим органом в 1711 г. взамен упраздненной Боярской Думы стал Сенат[70], которому губернии были поставлены в подчинение, так же как и оставшиеся приказы[71]. Наконец в 1718 г. Петр I решил ввести коллежскую систему управления[72]. Внутренняя организация коллегий четко закреплялась в инструкциях и штатных расписаниях. Коллегии действовали на началах коллективного принятия решений, регламентации обязанностей чиновников и специализации канцелярского труда[73]. Таким образом, иерархическо-учрежденческая «лестница» создаваемого царем Петром I аппарата государственного управления включала: 1) Сенат; 2) коллегии; 3) губернии.
   Со времен царя Петра I устанавливается новое понимание закона. В отличие от закона предыдущей приказной эпохи в виде коллективно выработанного мнения на основе традиций и обычаев, петровский закон выступает как воля самодержавного государя, «правильно объявленная». Поэтому не случайно в XVIII в. решение конкретного дела и формулировка правовых норм становятся исключительной прерогативой управленческих бюрократических учреждений. В апреле 1714 г. изданием указа «О подаче просьб о всяких делах в городах Комендантам, по неудовольствию на Комендантов Губернаторам, а на сих последних Правительствующему Сенату и о недерзании подавать просьбы Ц. В. в противность сего порядка» был установлен новый порядок административных инстанций, наподобие военного ранжирования, для «восхождения дел по челобитьям всяких чинов людей». В нем определялась следующая последовательность обращений к властям: комендант (города) – губернатор – Сенат – царь. Нарушать этот порядок царь Петр I запретил.
   В то же время была сохранена возможность рассмотрения челобитий царем, но только в случае обращения по этому вопросу самого Сената: «Но разве такое спорное новое и многотрудное дело от челобитчиков объявится, которого по уложению решить самому Сенату без Именного от Е.Ц.В. указа отнюдь будет нельзя: тогда ему Сенату кроме их челобитчиков доносить Его Величеству, и получа указ, решить»[74]. Примечательно, что Петр I сохранил норму Соборного Уложения 1649 г. о том, что адресовать все челобитные следовало только на имя царя: «…указал всех чинов людям бить челом ему, Великому государю»[75]. Таким образом, этим указом продолжилось начатое еще Судебником Ивана IV (ст. 7) законодательное запрещение подавать просьбы непосредственно царю.
   В одном из правовых актов, касающихся порядка организации судопроизводства, – «Кратком изображении процессов и судебных тяжеб» от 26 апреля 1715 г. была прописана процедура рассмотрения челобитья в суде, которая состояла из следующих этапов: 1) принесение челобитной судье; 2) принятие челобитной; 3) возбуждение дела; 4) извещение ответчика об этом и вызов его в суд; 5) открытие судебного заседания, его подготовительная часть; 6) изложение челобитчиком своих претензий; 7) ответ ответчика; 8) возражение челобитчика на ответ ответчика; 9) новое возражение ответчика; 10) исследование судом доказательств сторон; 11) порядок составления и оглашения приговора, а также вопросы обжалования приговоров: поводы для этого, органы, являющиеся второй инстанцией, порядок обжалования. Специальная глава была посвящена порядку представления челобитий (глава III «О челобитчике»), обязывающая излагать просьбу кратко и ясно. Также вводилась норма, по которой челобитчик мог лишь два раза обращаться в суд с челобитной по одному и тому же вопросу[76]. Процедура подачи челобитных усложнилась, но вместе с тем приобрела более четкие организационные принципы, действовавшие на постоянной основе.
   Важное место в серии царских указов, изменяющих старинный порядок подачи челобитий на имя царя, занимают три указа: от 17 декабря 1718 г. «Объявление и Указ Е.Ц.В. в народ, каким образом с будущего 1719 г. челобитчикам поступать»[77], от 22 декабря 1718 г. «О неподаче Государю прошений о таких делах, которые принадлежат до разсмотрения на то учережденных Правительственных мест, и о нечинении жалоб на Сенат под смертною казнию»[78] и от 15 июля 1719 г. «О неподаче просьбы в высший суд, минуя низший, и о непереносе дела из одного суда в другой той же инстанции»[79]. Таким образом, царь Петр I создал две отдельные системы государственных инстанций для рассмотрения челобитий: административно-судебную (коменданты, городовые и провинциальные воеводы, губернаторы, коллегии) и судебную (судьи и городовые провинциальные суды, надворные суды).
   Петровским законодательством были разработаны подробные правила для челобитий, подаваемых в правительственные и судебные места. Сформировался новый порядок обращения с челобитьями в судебные инстанции: нижние суды на местах (в губерниях и провинциях) – высшие надворные суды (в «знатных губерниях»[80]) – Юстиц-коллегия – Сенат. Каждое последующее обращение должно было содержать разъяснения и доказательства того, что решение предыдущего органа может быть признано неправомочным. Решение Сената считалось окончательным и обжалованию не подлежало. Петр I и в дальнейшем постоянно подчеркивал значение созданного им высшего государственного органа, вплоть до недопустимости попыток оспаривать решения Сената[81]. Этим вносилось совершенно новое для России правовое начало, противоречащее Соборному Уложению 1649 г. и предыдущей многовековой правовой практике, ведь до того времени царю можно было жаловаться на любое учреждение. Здесь так же, как и в великом множестве других вопросов, царь Петр Алексеевич в корне нарушил давно сложившиеся традиции.
   В 1717 г. при посещении Парижа Петр I ознакомился с государственным устройством французского королевства[82]. Опыт организации работы государственных учреждений с жалобами подданных французского монарха показался московскому царю интересным. По его повелению был составлен документ, получивший название «Наказ рекетмейстеру»[83], который можно оценивать и как стремление освободиться от бремени личного рассмотрения возрастающего количества жалоб, и как начало нового порядка в самодержавном управлении, ибо Петр I первым среди российских властителей отрешается от удельной традиции считать государство собственной вотчиной[84].
   Еще один новый поворот в политическом сознании Петра I состоял в том, что народ из субъекта был «разжалован» в объект управления. В предыдущих царствованиях народ был таким же субъектом, но менее важным, чем царь, поскольку образ государства персонифицировался в лице монарха, являвшегося с 1613 г. символом единства страны. Но при Петре I акценты в обязанностях царя и подданных изменились. Теперь главной обязанностью царя стало руководить всей жизнью подданных ради их же блага, а главной обязанностью подданных – безропотно подчиняться ради их же пользы. Ибо только царь, даже против желания народа, может обеспечить ему «общее благо». Во многом это представление нашло отражение в отношении царя к традиции челобитья вообще и процедуре рассмотрения челобитий с помощью нового должностного лица – рекетмейстера, которому предписывалось «ведать управление дел челобитчиковых» и то, «от чьего правления происходят обиды или неправое вершение и продолжение противно указам, регламенту и Уложению»[85]. Но эту должность царь Петр I установил не сразу. Сформировав указом от 9 мая 1718 г. Юстиц-коллегию[86], он, следуя обычаю самодержавной власти, сохранил как исключительную меру древнюю традицию великокняжеского и царского милосердия – подачу жалоб лично царю; но теперь только через доклад сенатского секретаря. Задача эта в силу огромного числа челобитий оказалась для сенатского секретаря непосильной и поэтому указом царя от 13 мая 1720 г. было установлено определить при Сенате «особого человека, персону знатную» для приема челобитных на решения коллегий и канцелярий по вопросам, им неподчиненным[87]. Согласно инструкции Сената, этому чиновнику предписывалось принимать челобитные «тогда только, когда будет написано, что вершено неправо и в противность закону, с указанием, в чем именно состоит неправость и противность указу»[88]. Это означало первый шаг к созданию системы косвенного надзора за деятельностью правительственных учреждений со стороны царя.
   И все же ситуация с непрекращающимся потоком жалоб, демонстрирующая царю слабость контроля за деятельностью аппарата управления, потребовала более сильного организационного начала – учреждения дополнительного к уже имевшимся фискальной и прокурорской службам нового надзирательно-контрольного органа. Поэтому 5 февраля 1722 г. издается именной указ из Сената «Инструкция или наказ рекетмейстеру Василию Павлову»[89]. Это интересный документ, раскрывающий представление Петра I об использовании челобитий для контроля за системой органов управления государством. В «Наказе» был установлен процесс документирования рассмотрения генерал-рекетмейстером челобитий на оспариваемые решения коллегий. Принимая челобитные дела из сенатской канцелярии, генерал-рекетмейстер должен был «из них подлинные и перечневые выписки делать». Затем «…велеть ко оным выпискам коллежским членам и челобитчиком прикладывать руки в том, что те выписки учинены право, и по том докладывать по них Сенату и требовать скорого решения»[90]. Оговаривался порядок, когда члены присутствия коллегии или сам челобитчик по каким-то причинам отказывались подписывать выписки, сделанные генерал-рекетмейстером из дела по челобитью: «…а ежели по которому делу учиненная выписка хотя ему рекетмейстеру покажется и правая, а челобитчик или коллежские члены ко оной рук прикладывать не будут, то подлинное дело и тех, кто руки прикладывать не будет, представлять Сенату, а в Сенате требовать письменного известия, чего ради они рук не прикладывают, и по тому известию свидетельствовать, и буде что надлежит прибавить или убавить, и то чинить Сенату, как за благо разсудят»[91].
   В случае если вопрос по челобитью коллегия решала вопреки царским указам и в своем решении об этих указах не упоминала, то «Наказ» требовал от генерал-рекетмейстера исправления этого положения: «.на таких челобитных подписывать, чтоб они (коллегии. – Авт.) писали об том подлинно»[92]. Кроме того, генерал-рекетмейстер должен был следить за нарушениями порядка прохождения челобитий по инстанциям, установленного царскими указами: «… також которые челобитчики будут бит челом на подчиненные к колегиям канцелярии и канторы, не бив челом во оных колегиях, к которым они подчинены, и на таких подписывать, что им бит челом в тех колегиях, к которым они присутственны»[93]. Особой заботой генерал-рекетмейстера должен был являться контроль за соблюдением коллегиями сроков рассмотрения челобитий: «А ежели в указные числа по регламенту в колегиях решения не учинят. тогда б такие челобитные подавали ему рекетмейстеру»[94].
   В «Наказе» подчеркивалась недопустимость жалоб на решения Сената. Генерал-рекетмейстеру было запрещено принимать к рассмотрению такие челобитья, а челобитчиков он должен был привлекать к ответственности: «А которые челобитчики будут челобитные подавать после суда и допросов в пополнение, и таких ему рекетмейстеру не принимать, и тех челобитчиков представлять Сенату, а Сенату таковым учинить наказание, дабы впредь так другим было неповадно»[95]. Генерал-рекетмейстер также должен был строго следить за тем, чтобы члены присутствия коллегий были постоянно на работе и занимались разбором челобитий: «Ежели станут подавать ставочные челобитные (повестки явки на суд. – Авт.) такие, которым людем надлежит в колегиях, или канцеляриях по челобитным или по скаскам стать на сроки, а в челобитных своих будут объявлять, что в тех колегиях, канцеляриях где у кого будет дело судей никого не прилучится. такие челобитные, осведомясь, ему рекетмейстеру подлинно, прямо ль судей никого нет, и будет по той справке никого в той колегии или канцелярии судей не будет, принимать»[96]. В «Наказе» устанавливалась четкая ответственность перед Сенатом за сознательное нарушение генерал-рекетмейстером своих обязанностей: «Буде же он, рекетмейстер, челобитен принимать не будет и тем челобитчиком чинить волокиты и убытки, и тем людем в тех на него бить челом в Сенате…»[97]
   Затем указом Правительствующего Сената «О неподаче Е.Ц.В. прошений мимо Рекетмейстера»[98] от 23 февраля 1722 г. окончательно устанавливается самостоятельное место генерал-рекетмейстера в системе управления государством, что по сути означало восстановление Петром I под французским названием прежнего Челобитного приказа[99]. Это позволило придать всей системе негласного контроля централизованность и завершенность, что ничуть не мешало особенно назойливым челобитчикам продолжать докучать царю. Поэтому функциями этого приближенного к царю чиновника были следующие: «а) рассматривать апелляционные дела, переносить их из коллегий в Сенат; б) быть подобно фискалам ходатаем притесненных и в) освобождать государя от многочисленных бесполезных просьб». Генерал-рекетмейстер состоял при Сенате и ему подчинялся, но обладал определенной самостоятельностью, его решения не требовалось утверждать в Сенате. Вместе с тем Петр I создал в лице генерал-рекетмейстера отчасти и орган надзора за Сенатом, предоставив ему право докладывать царю по тем челобитным делам, по которым в Сенате долго не принимались решения[100]. В течение 1722 г. последовало несколько указов, усиливавших значение генерал-рекетмейстера в структуре управления и конкретизировавших его полномочия.
   Указом от 27 апреля 1722 г. «О должности Сената» Петр I конкретизировал работу с челобитными[101]. Указ предписывал порядок, по которому генерал-рекетмейстер должен был рассматривать направленные в Сенат жалобы. Генерал-рекетмейстер мог принимать челобитные только на решения коллегий и учреждений, им неподчиненных, когда дело перебывало уже во всех низших инстанциях. Челобитные на коллегии были двух видов: 1) на долговременную волокиту дела; 2) на неправое решение. По челобитным первого рода генерал-рекетмейстер сам требовал от коллегии скорейшего окончания дела и только в случае неисполнения его указаний письменно докладывал об этом Сенату, который посылал соответствующий указ в коллегию. Челобитные на неправое решение докладывались генерал-рекетмейстером царю, и по царской резолюции генерал-рекетмейстер забирал из коллегии дело для личного доклада Сенату, который принимал окончательный приговор, а генерал-рекетмейстер принимал меры к исполнению этого приговора. И только в отсутствие царя жалобы на неправое решение коллегии могли быть генерал-рекетмейстером прямо доложены Сенату.
   Порядок рассмотрения различных дел по челобитьям и делопроизводства в коллегиях и губернских канцеляриях с 1720 г. стал подчиняться Генеральному регламенту[102]. Уже в главе II «О преимуществе коллегий» подтверждается жесткое требование документирования всех управленческих решений: «Того ради изволяет его царское величество всякие свои указы в сенат и в коллегии, також и из сената в коллегии ж отправлять письменно; ибо как в сенате, так и в коллегиях словесные указы никогда отправляемы быть не надлежат». В главе IV «Об исполнении указов» закреплялся порядок, по которому все дела, в том числе челобитные, должны быть систематизированы на исполненные и находящиеся на рассмотрении, для чего по «оным две записки иметь» и по неисполненным «держать роспись на столе, дабы непрестанно в памяти было».
   Здесь же впервые законодательно были определены сроки рассмотрения письменных челобитий: «А челобитчиковы всякие дела по выправкам вершить по реэстру без всякого мотчания как возможно, а далее шти (шести. – Авт.) месяцев, как о том именным его величества указом повелено декабря 8 дня 1714 года, отнюдь не продолжать под наказанием». Далее устанавливалась ответственность за нарушение этого положения: «.кто без законной причины волочить станет, то наказан будет за каждый день по 30 рублей, ежели убытки от того кому не учинились; а ежели убыток учинился, то оной в двое доправить в первой и другой раз, а в третий, яко преслушатель указа, наказан быть имеет».
   В главе V «О докладах в коллегиях» был определен порядок доклада по челобитьям: «…в челобитчиковых делах, которые дела и старшее по реэстру написаны, а истца и ответчика в надлежащее время не прилучится, а по другим делам, которые и после в реэстре написаны, прилучатся истец и ответчик: то, окончав государевы, немедленно и их дела по вышеписанному порядку докладывать, а не выбором, дабы оных долго не волочить, но как скоро возможно отправить. Ежели же кто против сего поступит и пренебрежет: тот наказан будет денежным штрафом; а ежели от того кому какой вред или убыток учинится: то оной на них доправить, как в четвертой главе изображено». Таким образом, впервые был установлен строгий запрет самовольно устанавливать порядок рассмотрения челобитий, что на практике соблюдалось только формально: всегда с помощью чиновников можно было найти способ обойти этот запрет.
   Важным стало положение главы XIX «О подании доносителям доношений президентам и прочим членам в коллегиях с свидетельством», запрещавшее старый порядок челобитий: «…дабы президент доношения себе единому поданного не утаил (что если бы нарочно сделал, подлежал бы извержению, яко коварник, а не правитель): того ради объявить в народ, чтоб всяк требующий управы от коллегии давал доношение президенту не в дому его, но в коллегии, а не инде где, а принимать секретарю, а не иному кому, при прочих членах».
   В главе XXII «О допущении челобитчиков в коллегии» прописывался порядок участия челобитчика в процессе рассмотрения его челобитной: «Ежели кто доноситель, или челобитчик в коллегиум допущен, и что словесно доносить или просить будет, то президент его выслушав спрашивает; и ежели требование его состоятельное и важное есть, оное в протокол записывается. А потом выступит челобитчик, и тогда в коллегии о том деле рассуждают, и учиненное вершение челобитчику, когда он призовется, объявляют; ежели же президент в разговорах своих что запомнит, то надлежит вице-президентам и советникам нужное с надлежащим почтением припамятовать и изъяснять».
   Глава XLIII «О книгах при конторах» четко прописывала порядок, согласно которому должна была иметься книга, где «все концепты (сочинения черные) конторных мемориалов и реляции с челобитчиковыми прошении, и притом с приложенными документами, то есть, доказательные письма, по порядку провинций и числа вместе сложены, в один переплет переплетены, и под один алфавитный реэстр подведены быть надлежат с кратким оглавлением истцовых имен и дел». Таким образом, государство впервые получило четкий порядок подачи и рассмотрения челобитий в виде составной части единой системы делопроизводства в органах управления[103].
   С утверждением 24 января 1722 г. Петром I «Табели о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе»[104] в челобитьях и других документах было введено обязательное титулование. Знание сложной системы титулов поднимало значимость чиновников, владеющих мастерством служебной переписки.
   В конце своего царствования Петр I в ноябре 1723 г. издал указ «О форме суда»[105], который во многом изменил правила составления и рассмотрения челобитных[106]. Прежде всего изменялось обращение к монарху. Так, если еще в конце XVII в. писали во всех челобитьях: «Царю Государю Великому князю Всея Великие и Малые и Белые России самодержцу», то Петр I устанавливает новую форму обращения к царю: «Всепресвятлейший державный император и самодержец Всероссийский Петр Великий отец отечествия Государь всемилостивейший». Указом регламентировалась схема построения челобитий, что приводило к выделению из текста необходимых реквизитов, их рациональному расположению на бумаге, созданию композиционных элементов документа. В частности, указ предписывал, чтобы в заголовочной части под титулом царя, открывающим челобитную, помещалось обращение к судье. Содержание дела должно было излагаться предельно кратко и четко. Челобитные должны были писаться только на гербовой бумаге. При этом титул царя указывался только один раз в начале челобитной, а сама просьба излагалась по пунктам. Таким образом, царем был создан определенный формуляр челобитья, что облегчало изучение содержания жалоб. Указ также требовал от судей четко формулировать решения и проставлять их на полях против каждого пункта челобитья. Впервые в истории Российского государства были сформулированы четкие и ясные требования к структуре текста челобитной и предлагался образец для ее составления:
   «Титло (титул царя. – Авт.).
   Потом бьет челом имрак на имрака, а в чем мое прошение, тому следуют пункты, и писать пункт за пунктом.
   Прошу Вашего Величества о сем моем челобитье решение учинить»[107].
   В указе подчеркивалось: «Все суды и розыски имеют по сей форме отправлятца, не толкуя, что сия форма суда к тому служит, а к другому не служит»[108]. Такое строгое требование свидельствовало о стремлении унифицировать документирование всего процесса рассмотрения челобитий во всех центральных учреждениях в соответствии со «стандартом», приведенным в царском указе.
   Таким образом, к концу своего правления царю Петру I удалось за счет нового законодательного регулирования порядка подачи челобитий упорядочить систему гласного и негласного тотального государственного контроля, которая постепенно приобретала форму единого механизма. Для организации своей деятельности генерал-рекетмейстеру был придан специальный аппарат – рекетмейстерская контора, – составлявший самостоятельную часть сенатской канцелярии. Дела по челобитьям могли докладываться Сенату только после регистрации в рекетмейстерской конторе в конторских книгах, а подпись генерал-рекетмейстера служила для Сената гарантией правильности выписок из конторских книг[109].

Вопросы для самопроверки

   2. Перечислите, какие реформы в области подачи и оформления челобитий были предприняты Петром I в начале его царствования?
   3. Объясните, какую новую форму оформления челобитий ввел царь в 1702 г. Что означали эти нововведения?
   4. Как повлияли меры Петра I по созданию нового центрального управления и формированию губерний на старинный российский обычай челобитья лично государю?
   5. Какой порядок был установлен законодательством Петра I в начале XVIII в. для «восхождения дел по челобитьям всяких чинов людей» по административным инстанциям? В каких случаях Сенат мог передавать челобитья на рассмотрение лично царю?
   6. Как была законодательно структурирована процедура рассмотрения челобитья в суде? Какую иерархию судов для рассмотрения челобитий установил Петр I?

Темы рефератов

   2. Влияние реформы русской письменности в 1708–1711 гг. и упрощения документного письма в начале XVIII в. на порядок рассмотрения челобитий.
   3. Губернские реформы Петра I и формирование законодательства о новом порядке подачи челобитий.
   4. История учреждения Петром I должности генерал-рекетмейстера по принятию челобитий на имя царя.
   5. Роль генерал-рекетмейстера в деятельности Сената по контролю и надзору за деятельностью коллегий и губернских органов управления Российской империи.
   6. Генеральный регламент и «Табель о рангах» – важные законодательные акты о порядке подачи и рассмотрения челобитий в XVIII в.
   7. Судебная реформа Петра I и порядок рассмотрения челобитий в судах XVIII в.
   8. Правила составления и рассмотрения челобитных в соответствии с указом царя Петра I от 5 ноября 1723 г.

Примечания

   ОРГАНЫ ВЛАСТИ, РАССМАТРИВАВШИЕ ЧЕЛОБИТЬЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (первая половина XVIII вв.)

   Схема 4 лист 1 ФУНКЦИИ ГЕНЕРАЛ-РЕКЕТМЕЙСТЕРА

   Схема 5
   ПОРЯДОК ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА ПО ЧЕЛОБИТНОЙ В КОЛЛЕГИИ (в XVIII в. согласно Генеральному регламенту от 28.02.1720 г.)

Глава 3
Нормативный и делопроизводственный порядок рассмотрения обращений в органах власти коллежской системы управления (вторая четверть – конец XVIII в.)

   После смерти Петра I реальное преобразование центрального и провинциального аппарата структурно и по содержанию управленческой деятельности теряло под давлением объективных обстоятельств тот радикализм, заложенный реформатором, подстраивалось под экономические и кадровые возможности тогдашнего российского общества[110]. Бюрократия петровского времени в своей массе оставалась бюрократией приказного типа, воспроизводившей приказные порядки управления, в том числе по рассмотрению челобитий.
   Важно подчеркнуть, что по замыслу Петра I функции генерал-рекетмейстера наряду с генерал-прокурором составляли часть деятельности Сената как высшего административного и судебного органа, поэтому значение должности рекетмейстера в XVIII в. усиливалось и ослабевало соответственно возвышению и падению роли Сената в системе управления Российским государством.
   В начале царствования преемницы петровской империи Екатерины I Алексеевны значение высшего государственного учреждения при особе императрицы начинает приобретать Кабинет государыни: указом от 17 августа 1725 г. рекетмейстеру было повелено «жалобы, подлежащие к поданию Е.И.В., взносить в Кабинет»[111]. Затем указом Екатерины I в 1726 г. были изменены полномочия генерал-рекетмейстера: теперь через него уже нельзя было обжаловать государю решение нижестоящих инстанций. Данная процедура стала осуществляться только через Сенат[112]. Но когда над Сенатом возвысился Верховный Тайный Совет, вроде прежней допетровской Боярской Думы, Сенат лишился части полномочий и ассигнований на свой штат, его название было изменено с «Правительствующий» на «Высокий», а должность генерал-рекетмейстера в целях экономии средств была соединена с должностью обер-прокурора Сената[113]. В марте 1727 г. упраздняется рекетмейстерская контора, «чтоб напрасного жалованья не происходило»[114].
   Период 1725–1730 гг. не был «безвременьем», именно в эти годы петровские реформы показали свою жизнеспособность, поскольку сам процесс преобразований не остановился, ибо преемниками Петра I был осуществлен ряд серьезных и прагматичных изменений в системе управления и судопроизводства, в финансовой и налоговой сферах, торговле, а также в организации работы бюрократического аппарата по рассмотрению челобитий[115]. Уже указом царицы Екатерины I от 24 февраля 1727 г. была осуществлена судебная реформа и упразднены все излишние административные учреждения по губерниям, введенные Петром I: надворные суды, камериры, канцелярии и конторы земских комиссаров[116]. Процедура апелляции была оставлена той же, как и при судоустройстве, установленном Петром I, т. е. челобитья подавались после воевод к губернаторам, после них в Юстиц-коллегию, а затем в Сенат. Несмотря на то, что этим преобразованием решалось одно неудобство, а именно: сокращалось для прохождения челобитья количество властных инстанций, скорость делопроизводства в целом замедлилась, поскольку компетенция местных органов включала слишком много разнородных функций[117].
   При восшествии в мае 1727 г. на престол юного царя Петра II направление реформ управления государством, заданное Екатериной I, осталось неизменным. Верховный Тайный Совет по-прежнему был главным государственным учреждением и сосредоточил практически всю власть в своих руках, полностью контролируя деятельность Сената и коллегий. Большое значение для упорядочения управления в государстве, в том числе по рассмотрению челобитий, имел изданный 12 сентября 1728 г. царский «Наказ губернаторам и воеводам», довольно подробно регламентировавший их деятельность и упорядочивший трехступенчатую иерархию местного административно-территориального деления (уезд – провинция – губерния), обеспечив строгую систему соподчинения по вертикали.
   Существовала еще одна тяжелейшая проблема – острая нехватка средств на содержание управленческого аппарата. Уже в 1727 г. Верховному Тайному Совету пришлось вернуться к допетровской системе «кормления от дел»: канцелярские служащие в центральных учреждениях и городах вновь после установленной в 1715 г. Петром I системы фиксированных окладов стали работать без жалованья. Это правило просуществовало в России почти до конца XVIII в. Чиновникам разрешено было «брать акциденции (мзду, поборы, приносы. – Авт.) от дел прежних, чем без нужды довольствоваться могут»[118]. Челобитья и мольбы служилого сословия, обращенные к царям по поводу выплаты окладов, сохранились в большом количестве в документах 1-й половины XVIII в.[119]Но, не получая жалованья, многие чиновники, особенно низших классов, откровенно бедствовали, поэтому взятки при рассмотрении челобитий в канцеляриях были нередко единственным способом выживания. В представлении людей XVIII в. существовало четкое деление доходов «от дел» на законные и незаконные, хотя с позиций правовых норм того времени отличия между «почестями», «поминками» и «посулами» были едва различимы. Но по социальному значению, начиная с приказной системы управления, наемная работа, в отличие от труда, являвшегося «служением» господину, считалась унизительной. Ею занимались «низкие», или «подлые»[120], люди, находившиеся на низших ступенях общества. Именно это обстоятельство удерживало многих чиновников на государевой службе.
   В царствование Анны Иоанновны, с одной стороны, проявлялось следование новым порядкам, заведенным царем Петром I, а с другой – не отрицалось и направление по их пересмотру, которое сформировалось при его двух первых преемниках. В 1730–1740 гг. заметно было колебание царской власти между старым и новым устройством России. Это также проявилось в отношении царицы к челобитным на ее имя: с одной стороны, самоустранение от вопросов, связанных с рассмотрением челобитий, с другой – неоднократные попытки решить сразу все вопросы по накопившимся жалобам и прошениям.
   Упразднив Верховный Тайный Совет в начале 1730 г., Анна Иоанновна восстановила статус Сената, возвратив ему прежний титул «Правительствующий», но допустила обжалование решений Сената, хотя за неосновательную апелляцию челобитчики могли быть подвергнуты жестокому наказанию. Соответственно, должность генерал-рекетмейстера и рекетмейстерская контора были восстановлены с прежними полномочиями[121]. Рекетмейстерская контора по всем поданным на имя царицы челобитным должна была собирать нужные справки и затем, сделав с них выписки, готовила доклады Сенату по каждому делу. Особенностью деятельности рекетмейстерской конторы было то, что вынесение дел по челобитьям на заседания Сената велось по мере подготовки необходимых справок, а не по времени поступления дел в контору, как этого требовала глава IV Генерального регламента 1720 г. При таком порядке количество нерешенных дел постоянно возрастало.
   В августе 1737 г. вышел царский указ о порядке приема прошений на имя государыни, причем сенаторам предписывалось не принимать их самим, минуя обер-секретарей Сената[122]: «…входящим в Сенат доношениям, челобитным и прочему по-прежнему записку иметь, или каждому Секретарю по своей Экспедиции те входящие записывать и для того иметь записную книгу»[123]. Таким образом, данным указом закреплялась журнальная форма регистрации входящих документов, широко распространившаяся в тот период и существующая до сих пор.
   Большое значение в 1-й половине XVIII в. получают такие формы отчетности по челобитным, как ведомости, формы которых разрабатывались в Сенате и других органах высшей власти. Так, в Резолюции Кабинета министров, последовавшей после доклада Сената, было «.велено из всех Коллегий, Канцелярий и Провинций собрать ведомости, сколько где челобитчиковых дел вступило и какая сумма по делу штрафов и пошлины взять довелось»[124]. К ведомостям прилагались формы, разработанные Сенатом. В соответствии с ними учреждения, подчиненные Сенату, посылали сведения о решенных и нерешенных делах, руководствуясь единой формой. Так, в форме ведомости указывались месяц и число нерешенного дела, его номер по порядку, далее «.по чьему доношению или челобитью и в какой сумме иску и то дело исследовано ль и за чем в указанное время не решено»[125], далее следовали сумма иска и указание, какую сумму еще следует взыскать. Также необходимо было указать, «.какие ведомости в Сенат присланы и не присланы, о том реестр при сем должен сообщаться».
   1740 год при правлении образованной и гуманной «регентины» – матери малолетнего царя Иоанна VI Антоновича – Анны Леопольдовны с титулом «Благоверная Государыня Великая Княгиня Анна, Правительница всея России», который должен был обязательно указываться в челобитьях, прошел на редкость спокойно и отмечен большим вниманием к прошениям подданных. Порой к правительнице «прорывались» челобитные с самых «низов», на которые обычно следовали просимые резолюции[126]. После смерти царицы Анны Иоанновны и ареста регента Э.И. Бирона в ноябре 1740 г. появился царский указ «О подавании челобитен в учрежденных местах и о чинении по оным решений без всякой волокиты», который грозил штрафами чиновникам «за нерадение и волокиту». Челобитчикам было разрешено подавать жалобы на все учреждения непосредственно генерал-рекетмейстеру[127].
   Чтобы еще более ужесточить контроль за работой коллегий и канцелярий, правительница Анна Леопольдовна потребовала ежедневно подавать в Кабинет Его Императорского Величества рапорты о решенных делах, для чего наряду с сенатским генералом-рекетмейстером учреждалась более высокая по своему статусному значению должность придворного рекетмейстера, который, согласно указу от 12 ноября 1740 г.[128], должен был рассматривать прошения и докладывать правительнице только те из них, которые требовали Высочайшего решения, а остальные отсылались на решение не только в Сенат, но и в другие учреждения. Кроме того, придворный рекетмейстер объявлял Сенату Высочайшие резолюции на всеподданнейшие доклады, а Синоду – именные повеления по церковным делам[129].
   Дворцовый переворот в ноябре 1741 г. возвел на престол царицу Елизавету Петровну, которая искренне желала вернуться к порядкам Петра I. В отличие от режима Анны Иоанновны, Елизавета I пошла по пути рассредоточения власти, поскольку формально воссоздавала все коллегиальные органы в центре и на местах, учрежденные Петром I. Требования к составлению челобитных стали регулироваться указом Елизаветы I от 27 февраля 1742 г. «Форма о титулах Ее Императорского Величества в грамотах, докладах, челобитных и договорах». Установленный порядок в целом повторял нормы, которые ввел Петр I: вначале шел титул царицы: «Всепресвятейшая, державнейшая, великая государыня, императрица Елизавета Первая, самодержица Всероссийская, Государыня Всемилостивейшая», далее следовала формулировка: «…бьет челом… а в чем прошение, тому следуют пункты…». Завершалась челобитная словами: «.прошу Ваше Императорское Величество о сем моем челобитье решение учинить»[130].
   Короткое правление царя Петра III предопределило дальнейшее развитие самодержавного управления в России. В своем первом манифесте царь Петр Федорович обещал «во всем следовать стопам премудрого государя, деда нашего императора Петра Великого»[131]. Но, с другой стороны, будучи страстным поклонником прусского короля Фридриха II и его тщательно сконструированной системы органов власти, Петр III так же, как и его кумир, считал, что, совершенствуя законы, добиваясь с помощью государственных учреждений их реализации, можно добиться процветания государства[132]. В январе 1762 г. царь Петр III повелел, не отменяя функций генерал-рекетмейстера, для ускоренного рассмотрения накопившихся от прежних царствований и вновь поступающих жалоб и прошений создать при Сенате Апелляционный департамент и аналогичные департаменты при Юстиц-коллегии, Вотчинной коллегии и Судебном приказе[133]. Апелляционный департамент должен был состоять из трех или четырех сенаторов, а решения департамента должны были иметь такую же силу, как решения общего собрания Сената[134]. Но из-за недолгого срока пребывания Петра III у власти Апелляционный департамент при Сенате так и не был сформирован[135].
   Сменившая Петра III в результате дворцового переворота в июне 1762 г. жена его, Екатерина II, занялась дальнейшим совершенствованием управления Российским государством. Отношения монарха и правосудия по разрешению жалоб и челобитий Екатериной II были выражены в одном из ее первых указов: «Наше главное попечение будет изыскивать все средства к утверждению правосудия в народе, которое есть первое от Бога Нам преданное святым его Писанием повеление…»[136]
   В начале царствования Екатерины II оказалось, что Сенат завален жалобами и прошениями дворян, крестьян, ремесленников, купцов. Поэтому в определенной степени именно челобитные были фактором, который определил характер проведенных Екатериной II реформ и намеченных планов. Очередное административное переустройство России было связано с реорганизацией центрального управления и в первую очередь Сената. В Манифесте Екатерины II от 15 декабря 1763 г. «Об учреждении в Сенате, юстиц, вотчинной и ревизией коллегиях департаментов, о разделении по оным дел»[137] состояние сенатского управления было признано недостаточным и не соответствующим потребностям управления государством. Должна была измениться роль Сената, который из органа административного управления по замыслу Екатерины II превращался в орган надзора за законностью.
   При разделении в 1763 г. общесенатской канцелярии на шесть равноправных департаментов (I–IV в Санкт-Петербурге, V–VI в Москве), каждый из которых ведал определенными вопросами управления и суда, рекетмейстерская контора была упразднена, но должность генерал-рекетмейстера сохранилась[138]. Он стал возглавлять второй департамент Сената[139], в компетенцию которого входило рассмотрение жалоб и апелляционных дел, поступавших из коллегий и других государственных органов. Кроме того, под контролем генерал-рекетмейстера составлялись доклады по всеподданнейшим жалобам на неправые решения департаментов и общих собраний Сената[140]. По именному указу от 2 июня 1764 г. челобитные принимались по департаментам Сената, а затем решения по ним попадали в сенатскую канцелярию. Генерал-рекетмейстер обязан был следить, чтобы дела решались без задержки и в указанный срок. Екатериной II было объявлено «во всенародное известие», что, несмотря на запрет подавать жалобы императрице, их надлежало представлять специально уполномоченному чиновнику при генерал-рекетмейстере. При чрезвычайных обстоятельствах разрешалось подавать челобитья в виде запечатанных пакетов с надписью «В собственные Ее Императорского Величества руки»[141].
   Для ускорения рассмотрения дел по челобитьям Екатерина II определила новый порядок производства дел в Сенате. Указами от 5 июля 1762 г. и от 4 февраля 1764 г. было установлено, что в Сенате должны вестись повседневные журналы и протоколы за «скрепою» (подписью) обер-секретаря сенатской канцелярии, а также за подписью только тех из сенаторов, которые находились в тот день в Сенате[142]. Для предупреждения нарушений законов при рассмотрении различных жалоб в марте 1764 г. был установлен порядок, по которому всякое решение прежде внесения его к подписанию сенаторами представлялось на просмотр генерал-прокурору, а по департаментам Сената – обер-прокурорам. Генерал-прокурор или обер-прокуроры в случае согласия с проектом решения ставили свою резолюцию «Читал». Уже после подписания решения сенаторами, оно вновь возвращалось генерал-прокурору, а по департаментам обер-прокурорам, которые ставили резолюцию «Исполнить»[143]. Согласно указу Екатерины II от 2 июля 1763 г., Сенат обо всех решенных делах обязан был подавать царице ежедневные мемории[144].
   Главным направлением новой административной реформы, проведенной Екатериной II, на основе указа от 7 ноября 1775 г. под названием «Учреждение для управления губерниями Всероссийской Империи»[145] было разделение местной власти на судебную и административную, при этом каждому губернскому административному и судебному учреждению предписывались определенные правила исполнения возложенных обязанностей для устранения запутанности в делах[146].
   Осуществление преобразований растянулось на десятилетие – с 1775 до 1785 г., но решение этих двух задач коренным образом изменило весь порядок местного управления, созданный Петром I и его преемниками. В результате была сформирована длинная иерархическая лестница административных и судебных инстанций. Число местных административных и судебных учреждений по сравнению с 1760 годами выросло более чем в пять раз, что должно было по замыслу Екатерины II значительно ускорить рассмотрение дел, в том числе различного рода челобитий[147]. Штат канцелярских служащих, как это было установлено еще в Генеральном регламенте 1720 г., составляли: секретари (старшие и младшие), протоколист, регистратор, журналист, канцеляристы, писцы, переводчики и толмачи (там, где это было необходимо), архивариус и некоторые другие. Кроме того, канцелярские служащие по роду дел, как в приказной системе, делились на столы. Количественный состав штатных служащих зависел от количества решаемых дел. Но и при большом штате далеко не всегда канцелярии успевали вовремя готовить дела к рассмотрению. Значительное время занимала подготовительная работа по составлению доклада – наведение справок, переписка с другими учреждениями, отправка запросов на места и др., которая заканчивалась составлением докладной записки или выписки. К тому же передача дела по челобитью в вышестоящую инстанцию требовала представления материалов предшествующего делопроизводства. Достаточно сложной была процедура документирования деятельности самого присутственного места. Для этих целей вводился протокол, или журнал заседания. Журналы подробным образом фиксировали всю деятельность присутствия по решению всех дел. Еще более усложнилась система регистрации: каждая передача дела из одного стола в другой, от одного канцелярского служащего другому фиксировалась в специальных реестрах[148].
   Екатерина II решила не ограничиваться лишь организационными мерами по исправлению недостатков управления и формированию преданной самодержавию служилой бюрократии. Для сохранения самодержавной власти, по ее мнению, требовалось решить один из важных для России вопросов, а именно: упорядочить производство рассмотрения челобитий. Из-за огромного количества жалоб их разбирательством занимались более 50 центральных учреждений Российской империи (Сенат, Синод, коллегии, особые канцелярии, конторы, приказы, палаты и др.) и местных провинциальных органов (епархиальные, губернские, уездные канцелярии).
   Будучи почитательницей взглядов французского философа Ш. Монтескье на роль монархии в государстве, Екатерина II понимала серьезную опасность для самодержавия, которую представляло злоупотребление властью должностными лицами на всех иерархических уровнях, но особенно в провинции. Значительную роль в борьбе с этим злом играл институт челобитий. Поэтому в самом начале своего царствования, 14 июня 1763 г. Екатерина II издает Манифест «О подавании ее императорскому величеству доношений, кои следуют к единственному ее императорского величества прочтению, за печатью и с подписью: в собственные руки»[149], что упрочило право подданных Российской империи представлять жалобы в различные губернские и центральные государственные органы, в том числе государю. Этим актом также впервые было введено разделение челобитий на подлежащие рассмотрению в административном или в судебном порядке. Но роль субъекта, надзирающего за законностью, продолжала играть сама императрица, поскольку функция надзора, в которую входил институт челобитий, считалась частью власти монарха. Не случайно, несмотря на сохранение запрета подавать жалобы лично императрице, статс-секретари Кабинета Екатерины II продолжали брать к рассмотрению челобитные следующего содержания: 1) жалобы по поводу действий административных органов; 2) специальные обращения «в собственные руки».
   23 июня 1763 г. была издана инструкция статс-секретарям, в которой определен порядок приема челобитных[150]. В обязанности статс-секретарей было вменено принимать жалобы на государственные учреждения в случае волокиты или отказа принять прошение. Вводилась система делопроизводства по быстрому решению дел и контролю за их исполнением. На основе резолюций Екатерины II большая часть прошений и их копий отправлялась статс-секретарями в различные государственные учреждения, а царские указы по прошениям устно передавались в основном в Сенат и генерал-прокурору. Статс-секретари отправляли запросы генерал-прокурору, генерал-рекетмейстеру и в различные государственные учреждения, т. е. вели всю переписку по прошениям на имя государыни. Таким образом сложилось несколько самостоятельных канцелярий, которые именовались по фамилиям статс-секретарей, а наименование «кабинет-секретарь» или «статс-секретарь» было неофициальным, в документах их положение определялось как служба «при собственных Ее Императорского Величества делах» или «у принятия челобитен».
   Екатерина II установила новые правила составления всеподданнейших жалоб. Прежде всего это относилось к употреблению старинного русского слова «челобитье». Царским указом от 19 февраля 1786 г. из Правительствующего Сената во всенародное известие «Об употреблении слов и речений «бьет челом» и замене их на «просит имярек»» было указано, что «…вместо подаваемых до сего дня на имя Ее Величества челобитен, как к Ее Величеству, так и в присутственные места по исковым и другим делам.» было предписано писать «прошения» и «жалобницы» вместо употреблявшихся до этого «челобитен», а также было запрещено писать, как установил Петр I еще в 1702 г., «бьет челом всеподданнейший раб», а вместо этого было указано писать: «приносит жалобу» или «просит всеподданнейший» или «верный подданный»[151], что, безусловно, более соответствовало идеям и настроениям века Просвещения.
   Продолжая политику Екатерины II по ограничению властных полномочий центральных учреждений, Павел I стремился в максимальной мере сосредоточить в своих руках управление государством. Поэтому в декабре 1796 г. им было утверждено новое положение о Сенате, которым устанавливалось точное распределение функций и полномочий всех департаментов Сената. При каждом из них учреждались должности стряпчих для исполнения роли частных поверенных челобитчиков. Особое внимание Павел I уделил укреплению порядка в сенатском делопроизводстве, для чего штат канцелярии Сената был увеличен – введены должность правителя канцелярии[152] и четырех делопроизводителей.
   Царь решил положить в основу своей государственной деятельности стремление улучшить политическое и материальное положение большинства своих подданных. Он хорошо понимал, что именно через челобитные осуществлялся важнейший монархический принцип, благодаря которому царь воспринимался в народном сознании как воплощение справедливости и правды, и каждый подданный, независимо от сословной принадлежности, должен был иметь доступ к нему со своей нуждой и жалобой. Не случайно Павел I после восшествия на престол своим указом от 5 июня 1797 г. восстанавливает ликвидированную Екатериной II рекетмейстерскую контору, правда, под новым названием – Канцелярия рекетмейстерских дел[153], поскольку царь решает возобновить древнюю традицию обращений с челобитьями напрямую к государю, отмененную Петром I в 1714 г. Павел Петрович думал уничтожить всякую несправедливость в России, чтобы голос из любого сословия был услышан царем[154].
   Возмущение екатерининских вельмож, забывших, как можно жить без взяток и казнокрадства, вызвала попытка Павла I сделать доступной для любого подданного возможность письменно обратиться к царю. Для этого, по примеру «долгого ящика» своего прапрадеда царя Алексея Михайловича, в Зимнем дворце по указанию Павла I был поставлен «желтый ящик» с прорезью (или, как его называли иначе, «окно»), вделанный в широкий проем одной из стен дворца, куда каждый подданный мог опустить письмо императору с уверенностью, что тот его прочтет[155]. Письма-прошения попадали прямо в комнату, расположенную ниже этого «окна», ключ от которой находился только у царя. Ежедневно Павел I заглядывал в свою тайную комнату, собирал корреспонденцию, полученную накануне, собственноручно ее помечал и затем сам прочитывал прошения или заставлял читать их вслух одного из своих статс-секретарей. Резолюции или ответы на эти прошения всегда были написаны царем лично или скреплены его подписью, а затем публиковались в газете «Санкт-Петербургские Ведомости». По жалобам на неправосудие и притеснения возбуждались подробные расследования и пересмотр подлинных дел самим государем. Однако для проверки исполнения решений требовались профессиональные чиновники, а формирование профессионального аппарата в России было только начато усилиями Павла I и завершилось в царствование его сына Николая Павловича.
   Понятно, что объем правомочий лиц, выступающих с обращениями к царю или к государевым ведомствам, был различным и зависел от их сословной принадлежности. Самым большим объемом полномочий обладали собрания дворянства, которые имели право направлять представления о своих общественных нуждах и пользах генерал-губернатору или губернатору, а жалобы – Сенату и царю[156]. Все новые слои населения Российского государства наделялись правом жалобы. Для купеческо-ремесленного населения в 1754 г. в целях рассмотрения торговых дел по словесной просьбе был разрешен словесный суд. С появлением посессионных рабочих им разрешалось жаловаться на фабриканта и подавать жалобы в департамент мануфактур и внутренней торговли. При этом следует отметить, что если в XVII в. за крестьянами признавалось право жаловаться правительству на своих владельцев, то в XVIII в. крестьянам позволялось направлять челобитные только должностным лицам местного уровня, им было запрещено жаловаться на помещиков, которым они принадлежали, тем не менее жалобы крепостных принимались, если они были переданы по установленным каналам[157]. А городские сообщества в соответствии с Грамотой на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля 1785 г. (ст. 36) прошения о своих общественных нуждах и пользах могли направлять лишь губернатору[158].
   В целом следует признать, что активизация законотворчества и реформирование коллежской системы управления со стороны самодержавной власти, в том числе в области реализации права подданных на обращение с жалобами и прошениями в центральные и провинциальные органы управления, приводили к противоречию, особо остро ощущавшемуся в конце XVIII в., когда еще не была окончательно отработана законодательная процедура, между фактическим состоянием самодержавной власти в государстве и стремлением этой власти к детальной (если не сказать, мелочной) регламентации жизни общества и частной жизни подданных.

Вопросы и задания для самопроверки

   2. В чем проявилось влияние реформы Сената Екатериной II на совершенствование порядка рассмотрения челобитий?
   3. Как повлияла губернская реформа Екатерины II в 1775 г. на расширение возможности различных сословий решать свои вопросы в центральных и местных органах управления?
   4. Какое значение имел Манифест Екатерины II о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя (1763 г.)?
   5. Объясните, почему Екатерина II в 1786 г. запретила употреблять слово «челобитная» и вместо него ввела слово «прошение»?
   6. В чем состояла деятельность Павла I по улучшению порядка рассмотрения прошений центральными и губернскими органами управления?

Темы рефератов

   2. Влияние губернской реформы 1775 г. на расширение возможности подачи жалоб и прошений в центральные и местные органы управления.
   3. Сущность политики просвещенного абсолютизма и деятельность Екатерины II по совершенствованию порядка подачи и рассмотрения прошений на высочайшее имя.
   4. Формирование взглядов Павла I на предназначение государя и его деятельность по упорядочиванию рассмотрения прошений подданных Российской империи.

Примечания

   ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ, РАССМАТРИВАВШИЕ ЧЕЛОБИТЬЯ (ПРОШЕНИЯ) В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (1760-1790-е годы)

   Схема 7
   ГУБЕРНСКИЕ И УЕЗДНЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ, РАССМАТРИВАВШИЕ ПРОШЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (с 1775 г.)